我国电力改革涉及的电价问题

我国2002年和2015年的两次电力改革时，都有人提出应当降低电价。有人认为，英国电力改革可以降低电价30%，那么中国要降低40%或35%；中国的电价要盯住美国，要使中国的电价低于美国。由此可见电价对于电力改革的重要性。中国的电力改革要解决什么问题？中国的电力改革能否降低电价？中国电力改革要降低居民生活电价，还是降低工业电价、商业电价？这些都是电力改革要面对的问题。2001年世界银行在谈到美国加州电力危机的经验教训时曾经指出，“电力行业改革是一个高度政治化的过程，改革制定者需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地观察到改革所带来的‘早期成果’，那么必要的政治性支持就会迅速消失。”我们在2002年的电力改革中降低了居民生活电价，2015年电力改革中，近期推进电力体制改革重点任务中的第一项就是有序推进电价改革，理顺电价形成机制，准备妥善处理电价交叉补贴。结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。居民生活用电价格不可能象2002~2014年那样不断降低实际价格。现在老百姓最关注的是居民生活用电价格问题，我们应当向老百姓讲清楚城乡居民生活用电电价的现状、存在的问题、补贴的额度，以及今后的改革方向。

2 2002年开始的电力改革追求降低电价

2.1 英国的电力改革模式

我国2002年的电力改革是学习英国的电力改革模式的。英国的电力改革核心是自由化、私有化，放松管制，引入竞争机制。英国从1990年开始改革，到2000年，实现了电价下降，居民用电价格由1990年的10.4便士/(kW·h)，下降到2000年的7.5便士/(kW·h)，下降了2.8%；中型工业用户电价由4.8便士/(kW·h)，下降到3.3便士/(kW·h)，下降约31%。英国电价下降当时有几个有利条件：一是在改革之初将电价提高了约25%，为改革以后降价提供了较宽松的条件和环境；二是英国本来就是市场经济国家，改革前的电价本来就符合市场经济规律的，电价水平较高；三是电力改革前政府规定电力企业必须购买国内生产的高价煤，以维持濒临破产的煤炭企业的生计，电力改革后政府允许电力企业自由从国外购买低价煤；四是电力改革可以用成本低的天然气发电，天然气电力比重由1%提高到22%，从而降低了发电成本；五是电力改革后政府取消了核能税和燃煤税，共计1.7便士/(kW·h)。

英国电力改革实现厂网分开、输配分开，竞争性最强的发电厂的批发电价每千瓦时由4.5便士下降到4便士，只下降0.5便士；输电由0.5便士下降到0.3便士；配电由2.7便士下降到1.8便士，下降0.9便士；而供电由1.4便士下降到1.3便士。竞争性最强的发电和供电降价幅度最小，而政府管制的垄断部分———输电和配电降价幅度最大。为什么对发电的优惠最多，但竞争性最强的发电价的降价幅度却不如垄断的输电和配电？后来才知道发电的竞争报价被人为操纵了。

国际能源署(IEA)统计公布的美国居民用电价格，1978年为0.052美元/(kW·h)，1990年为0.118美元/(kW·h)，比1978年上升一倍多，2000年降为0.107美元/(kW·h)，2005年上升为0.149美元/(kW·h)，以后各年都有上升，只有2009年和2010年略有下降，到2012年上升为0.221美元/(kW·h)，是1978年的4倍多，2000年的2倍多。期间只有2000年较1990年降价30%左右，仅仅是特殊条件下的昙花一现。

2.2 有人认为电力改革降价为先

2002年电力改革前夕，蒋明新等人撰文“电力改革，降价为先”。他们认为，“电力改革，降价为先”的含义是：①政府立法，以降低电价作为首要的关键因素，以保证各类用户获得更低的电价。②英美等发达国家的实践证明，降低电价需要同时运用市场竞争和政府强制两种力量。③中国当前的国情，不允许像英国那样通过10年改革，使用户电费下降30%，严峻的国内外市场竞争形势，要求中国电业在三五年(“入世”准备期)内使用户电费下降40%，使工业用电的平均电价达到或接近美国1996年的水平[0.38元人民币/(kW·h)]。但他们提倡的这种运用市场竞争和政府强制两种力量的经济是什么经济？显然与党中央决定的走市场经济道路，让市场在资源配置中起决定性作用的方针背道而驰。再说，英美等发达国家在电力改革时，并没有搞政府强制定价。

2.3 2002年电力体制改革实行低电价

我国2002年当时实行厂网分开之后，准备搞全额竞争上网，建立强制电力库，可是由于种种原因，竞争性电力市场没有搞起来。于是延续了改革开放以来国家通过政府管制下价格与成本背离和工商业交叉补贴居民的销售电价结构双扭曲的定价方式，这种销售电价“双扭曲”的好处是使城乡居民用上了低价电，同时又不会增加政府的财政负担，这是一种普遍性的隐性交叉补贴政策。由于政府不负担补贴，不了解交叉补贴的沉重负担，于是不断扩大补贴面。例如除城市居民补贴外，后来又扩大到农村居民，即所谓城乡居民电价，城乡居民实行低电价之后，学校用电也实行居民用电的低电价。除此之外，农业用电实行优惠电价，农业高扬程排灌也实行优惠电价，支农产品，如化肥、农业机械制造也都实行低电价。

2.4 我国生活、工业用电电价均处于较低水平

2002~2010年，中国在满足电力需求高速增长、努力发展非化石能源电力和新能源电力、努力减少电力污染的条件下，在不具备英国那样的任何降低电价的条件下，能够保持全国实行低电价，特别是能够保持城乡居民生活用电的优惠电价，确实是一个了不起的成绩。中国的城乡居民电价在国际上处于较低水平，在IEA统计的国家中，除哈萨克斯坦居民用电价格略低于中国外，其余国家均高于中国。2010年中国全年居民用电价格为每千瓦时0.53元人民币，仅为经合组织(OECD)国家生活用电价格平均值的一半，为欧洲OECD国家生活用电价格平均值的1/3(见表1)。丹麦是OECD国家中居民用电价格最高的国家，每千瓦时电价为2.348元，接近中国居民用电价格的5倍。中国居民生活名义电价上涨不多，实际价格甚至有一定程度的下降。2002~2010年这8年间，中国平均居民用电价格的年增长速度仅为1.66%，而OECD国家的平均增长率为2.75%，欧洲OECD国家的平均增长率为5.28%。如果考虑物价水平的上涨因素，中国居民实际用电价格持续下降。中国有的专家认为中国居民的收入水平低，只能维持低电价。据统计，2011年中国城镇居民电费占消费支出的比重为2.53%，其中比重最低的是新疆，最高的为贵州，为3.63%。据世界银行统计，电力消费比重最低的是肯尼亚，为0.7%，乌干达次之，为1.1%，孟加拉为2.2%，柬埔寨与中国相当，泰国、印度、越南等国都高于中国，巴基斯坦城镇家庭电力消费占比约为4.8%，高于中国70%。这些数据说明中国居民电价水平是偏低的，实际上一个国家收入水平低，不能靠降低电价来维持较高的电力消费，只能以降低电气化水平来适应。

我国2002~2014年的电力改革虽然没有像“电力改革，降价为先”文中要求的那样，在三五年间使用户电费下降40%，使工业用电的平均电价达到或接近美国1996年的水平，但还是保持了城乡居民、农业用电等优惠电价，并逐步降低。上面讲的都是居民生活电价，其实中国的工业用电电价2011年仅为0.092美元/(kW·h)，在32个OECD国家中比我国低的只有5个国家，即新西兰、挪威、美国、加拿大和韩国，所以我国的工业用电电价也不高。

3 我国2015年开始的电力改革

3.1 英国电力改革目标已由降低电价转向确保电力供应，减少环境染污

英国的电力改革目标已由过去的降低电价转向确保电力供应，减少污染环境。英国的电力改革模式已三易其稿：1990~2000年的电力改革是发电企业全额竞争上网，单一购买，强制电力库，市场被发电公司操纵；2001~2011年的电力改革被称为新的电力交易制度，大、中、小用户都可与发电企业签订购售电合同，这种改革被认为阻碍新电源的建设，导致电力系统濒临缺电局面，不利于低碳、无碳电源建设，从而不能完成节能减排任务；2013年英国能源气候变化部发布《电力体制改革实施草案》，该方案不再拘泥于降低电价，而要通过政策确保电力企业的合理回报。草案宣布2014年正式实施新一轮电力市场化政策，主要内容包括针对低碳电源引入差价的机制，对新建机组设立碳排放绩效标准、建立容量机制、引入最低碳价机制等。

3.2 有专家提出2015年电力改革要继续降低电价

2015年电力改革时，少数网民还是要求电价降低35%，网民说：“何时放开，百姓不关心，只关心什么时候降价。”上次电力改革时，有专家提出中国工业用电的平均电价应达到或接近1996年美国的水平，这次又要求我国终端税后电价水平要与美国终端税前电价水平持平。专家说：“衡量电改成功与否的标准———设定盯住美国电价水平的目标。”具体讲，“我国电力改革的成功标准，应该可以设定为税前上网电价水平低于美国5%~10%左右，终端税前电价始终低于美国10%~20%左右。这意味着我国的税后电价水平，基本要跟美国持平，而不是现在的高出10%，甚至更多。从目前我国的电价水平来看，总体上终端电价要实现下调0.05~0.20元的目标。”从这些要求来看，似乎中国电力体制改革的目的就是降低电价，2002年电力体制改革要求电价降低40%，2015年要求再降低35%，这样两次改革、两次降价差不多要使电价降低60%以上。别的物价每年都上涨2%~3%，只有电价下降而且下降幅度又这么大，有这种可能吗？

3.3 2015年电力改革将有序推进电价改革，理顺电价形成机制

2015年的电力改革是在否定了全额竞价上网，建立强制电力库的基础上，实际上现在的电力体制改革相当于英国的新电力交易制度。中共中央国务院2015年3月15日颁发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号文，以下简称9号文)提出的电力体制改革7项重点任务，其中第一项重点任务是：有序推进电价改革，理顺电价形成机制。所谓理顺电价形成机制就是要使电力市场在配置电力资源中起决定性作用，就是要由电力市场来决定电价。9号文把电力用户分为两块，一块是政府定价，一块是市场定价。并规定了“妥善处理电价交叉补贴，结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。”过渡期间，由电网企业申报现有各类用户电价间的交叉补贴数额，通过输配电价回收。对于2015年开始的电力体制改革在电价改革上会取得什么样的结果，目前还很难预料。乐观的观点认为电价下降是完全可能的；也有认为电价可能先降后升；还有认为“稳中有降”；但从长远看电价不排除整体上升的态势。看来电价能不能降主要取决于能源价格，如果煤炭价格始终疲软，中国要用非化石能源电力来替代煤电，电价上行是难免的。

4关于电价中交叉补贴的几个问题

①对居民生活用电实行低电价和交叉补贴是改革开放以后出现的事情。有人说，我国对居民生活用电实行补贴的低电价，是计划经济体制下福利供电体制的重要体现。显然这种论断是错误的。因为在我国社会主义计划经济时代，当时实行的政策是：先生产、后生活；先治坡、后治窝。当时的居民生活用电电价比工业用电电价贵好几倍；在缺电的时候，拦路限电也是先拦生活用电，以保证工业用电。而对居民生活用电等实行低电价是改革开放以后逐步形成的。所以这种低电价和交叉补贴既不是社会主义计划经济的产物，也不是社会主义市场经济的产物。

②交叉补贴的费用主要来源于电力企业。实行我国居民生活等低电价的补贴一般都认为来源于工商业电价的交叉补贴。其实补贴的来源除了交叉补贴之外，电力企业的补贴额度最大。电力企业在计划经济年代，电力基本建设、维修和运行都由国家拨款，电力企业既无内债，又无外债。从1980年实行拨改贷以后，电力企业负债逐渐增加，现在发电企业平均负债已达80%以上，电网企业平均负债也在60%左右，巨额债务都补贴了低电价用户。

发达国家在管制电力企业时，在管制电价的同时也要管制电力企业的资产负债，当负债过高时，适当提高电价来弥补，以控制负债率的上升。我国对电力企业的基建投资规定自有资金为20%，甚至自有资金不足时，贷款也可充当自有资金，致使电力企业的资产负债率急剧上升。

③民用电价与工业电价的比例关系。民用电价与工业电价的比例关系反映了民用电与工业用电的补贴关系。由于民用电都是低压供电，而且负荷率低，全年用电负荷变化大，民用电的成本比工业用电的成本高。按照成本定价原则、公平负担原则，民用电价应当比工业用电电价高。OECD国家有统计资料的30个国家中，28个国家的民用电价高于工业用电电价，只有意大利和墨西哥两个国家的民用电价低于工业用电电价，而且意大利民用电价只比工业用电电价低0.004美元/(kW·h)。OECD国家民用电价和工业用电电价的情况分3种情况：

一是民用电价和工业用电电价费用公平负担的国家，在30个国家中有22个；二是民用电价多承担一些公共费用的国家，如丹麦和德国全额承担新能源开发基金，以减轻工业用电电价的负担，目的是为了提高本国工业产品在国际上的竞争力，其中有6个国家；三是民用电价低于工业用电电价的国家有2个(见表2)。表2表明绝大多数OECD国家的民用电价高于工业用电电价。

5 妥善处理电价交叉补贴

保证边疆地区低收入群体的居民能够用上保障基本生活所必需的电能是我们在进行市场化改革时要解决的问题，但是我们现在把问题复杂化了。妥善处理电价交叉补贴确实是一个重要的问题。如果这个问题不解决，电力改革难以顺利进行。

根据政策的有效程度，对居民电力消费等的补贴机制可以分为以下3类：

①低有效补贴方式。主要是传统的普惠制消费者补贴，是低电价管制下的隐性补贴等扭曲的电价补贴方式。这是我国自改革开放以来所采取的补贴方式。这种补贴方式，既无效率，又无公平，是电价市场化的重要制约因素。优点是：容易实施和管理，容易获得公众的支持。缺点是：补贴的“漏出”较大，难以调整，价格机制扭曲程度高，经济效益损失大，不利于市场化改革，低电价造成电力的大量浪费，不利于节能减排。

②中有效性补贴方式。主要是用户差别电价、阶梯递增电价、容量差别电价等非线性定价方式。我国曾经在城乡居民生活用电中引入阶梯递增电价，原来设想用它来替代普惠制低电价，因在政策设计中遇到压力和困难，结果一二档用户比重过高，80%以上用户仍维持低电价，各档之间又得拉开差距，失去了应有的作用。优点是：如果搞得好，补贴“漏出”中等程度，但现行方案补贴“漏出”减少有限。缺点是：它与价格机制的效率目标相冲突，背离了边际成本定价原则，无法同时实现效率、公平和节能3个目标。

③高有效性补贴方式。对低收入群体的直接现金转移支付是最有效的方式。这种方式低收入群体受益指数最高，具有较高的自由选择权，与市场机制和效率激励相容。我国已经建立了对五保户、残疾人和老年人的社会保障补贴办法，只要稍作修改就可实现直接现金补贴。这种补贴方式的优点是：补贴“漏出”最小，市场扭曲度最低，补贴额度小、支付合理。缺点是：行政管理成本高，需要保证信息透明。发达国家普遍采用这种补贴机制，典型的如美国的“低收入家庭的能源补贴计划”，法国的“低收入家庭的能源基金”，美国的贫困人口燃料支付保障政策等。

中国电价改革的重点不在输配电价，主要问题是政府的不合理定价，特别是政府对城乡居民、农业、支农产品、重要公用事业和公益性服务等用电的政府定价，这种政府定价的优惠电价额度越来越大，电价扭曲越来越厉害，在妥善处理电价交叉补贴时，应该设法解决这个问题。当然，要改掉流行30多年的普惠制低电价是一件很难的事情，但是如果现在不解决这个问题，健康的电力市场就不可能建立起来，补贴的包袱会越背越重。只要我们把实际情况向老百姓讲清楚，问题是可以解决的。中国两次电力体制改革，每次都有人提出要使中国的电价盯住美国，但9号文要求做到“价格合理”，显然中共中央国务院的决定是正确的。中国和美国国情有很大差别，中国的电价不可能盯住美国，理由是：一美国能源资源丰富，是世界上第一产油大国，美国的石油、天然气、煤炭的价格都是世界上最低的，美国天然气价格只有中国的1/5~1/4；二美国有些优惠政策，中国没有。如美国农村电网国家提供50年无息贷款建设，而中国农村电网投资则从电价中还本付息；三美国电价中不含税，中国电价中含税。由于两国情况不同，政策不同，价格自然不同，中国电价不可能降低到美国的水平。