西方电力产业监管制度的特征分析与借鉴

2 国际经验与现代电力监管体制构建

2.1 立法先行的国际经验及其借鉴

综观世界各国电力改革首先得出的一个重要经验，就是要以法制建设为先导，在科学的法律框架内卓有成效地开展监管制度改革。

我国相关法律、法规的立法工作十分庞大，且立法过程较长，而传统监管体制存在的突出问题以及电力监管体制改革紧迫性的要求，使电力监管体制不可能经历一个较长的时间再进行改革。因此“行政法规先行而后立法”被认为是一种可行的方式，统筹规划、分部实施，最终形成电力监管的法律体系。但法规必须尽快公开化、透明化，这既是监管机构所需，也是被监管的市场主体所需，没有竞赛规则的比赛无法进行，而参赛者不熟悉竞赛规则的比赛，亦是不可能公平进行的，也就是说，“立法先行”的原则必须遵守。修改和完善《电力法》，既要高层建构，又要有较强的可操作性。作为一级立法，新修订的《电力法》应该在政府综合部门主导下，制定电力监管的具体规则，其内容应该包括电力监管机构的地位、性质、行为准则、职能、权限、监管产生的责任和后果等以及电价监管的原则、价格控制的方式、上网条件、服务的质量标准、企业准入许可的条件和审查程序、仲裁机制等。

2.2 独立的监管机构与职能定位

能否建立独立、专门的电力监管机构是解决目前政府管制中存在的政监不分、政企不分、监管职能不清的根本途径，也是决定现代电力监管体系能否公正、透明、专业化运行的关键因素。监管机构的独立性体现在即要独立于政策制定部门，以减少政府为达到短期政治目的而行使自由裁决权所造成的风险;又要独立于受监管主体，避免监管者与被监管者的利益高度趋同，以保证规制的公正性。从国际上看，许多国家在建立电力市场、引入竞争的同时，都建立与之相适应的专业监管机构。从发展趋势上看，电力监管机构普遍由政府行政部门的直接监管向独立、专业化的监管机构方向发展，很多原来采取政监合一或由政府部门直接监管的国家，纷纷分离政监职能，建立独立的专业性监管机构。

2003年2月24日由国务院批准的《国家电力监管委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》的出台，明确了“电监会”有效履行职能所必需的职权和应承担的职责，标志着我国电力工业管理体制由传统的政府行政管理向适应市场经济要求的依法监管的重大转变，也标志着电力行业深层次的体制创新和制度创新迈出实质性步伐。已成为公众关注的焦点。

2.3 激励性价格监管制度的建立

目前对于垄断环节的价格监管，国际上最常用的措施是由保护性监管向激励性监管转变，所谓价格的保护性监管即过去广泛采用的投资回报率的价格监管工具。由于被规划企业只是简单地将自己的绩效成本和投入要素费用转嫁出去，其所产生的“A-J”效应，导致受规制企业过度资本化以及激励机制被削弱，使企业效率普遍低下。根据新管制经济学的理论，由于规制机构与被规制企业之间存在着信息不对称，因此涉及到规制者与被规制企业之间的委托——代理博弈问题。

与之相对应，最高限价的价格监管是一种新的规制工具，也是最典型的剩余索取合同。它是在考虑了物价指数的前提下，对输配电价格实行最高限价，此最高限价并非长期固定不变，而是定期进行调整，通常是逐步下调的。监管机构提前制定下一阶段的最高限价，要求输、配电公司在所要求的时间内，其输配电价格必须低于最高限价。这样就对被监管者创造了一个提高效率、降低成本的激励机制，故而称其为激励性监管。

其意义在于，当监管机构与被监管企业之间存在着信息不对称时，通过赋予垄断企业更多利润支配权的方式使其在一定程度上得到信息租金，以取得提高生产效率的激励;同时赋予被监管企业在不超过价格上限的情况下自由调整个别价格的灵活定价权，以提高社会配置效率。这一激励性的价格监管方式，最早于1984年由英国运用于电信业，然后逐渐推广到其他国家，在电力、天然气、供水、等产业中都得到应用，目前已成为西方最有影响的规制方案，除此之外，除了价格上限规制这种方式外，西方理论界还提出了其他的激励性规制方案，主要是特许权竞争和标尺竞争。实践表明，这些激励性规制的实行使企业受到了利润刺激或竞争性刺激，对于促进削减成本、提高生产效率以及资源配置效率具有积极意义，值得我们在构建电力监管体制时予以参考。

3 结论

构建区别于传统政府管电体制的现代电力监管体系是我国电力工业市场化及提高电力产业效率的重要制度保证。对于我国当前的电力监管制度的改革来说，充分借鉴国际先进的电力监管制度改革的经验，逐步改进和完善政府监管制度，是我国现代电力监管体系建立的方法，也是监管制度变迁的路径之一。由于我国正处于经济转型时期，计划经济的惯性和原有制度基础的缺陷成为现代电力监管体系建立的制度性障碍，因此，监管制度的变迁需要与本国国情相适应的制度模仿和创新。

参考文献

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