当前我国流动人口面临的主要问题和对策――基于2010年第六次全国人口普查

核心提示：　　人口研究当前我国流动人口面临的主要问题和对策基于2010年第六次全国人口普查数据的分析*段成荣吕利丹邹湘江内容依据最新的第六次全国人口普查资料以及其他相关数据资料，文章对当前我国流动人口发展的主要

　　人口研究当前我国流动人口面临的主要问题和对策基于2010年第六次全国人口普查数据的分析*段成荣吕利丹邹湘江内容依据最新的第六次全国人口普查资料以及其他相关数据资料，文章对当前我国流动人口发展的主要特征、面临的主要问题进行了分析和概括，并提出解决问题的对策和建议。分析认为：当前我国流动人口展现出规模持续快速增长、流动性减弱、家庭化进程已完成第二阶段并开始向第三阶段过渡、流向仍呈现向沿海地区集中但已展现出分散趋势、新生代流动人口逐渐成为流动人口的主体等一系列明显特征；流动人口面临的失业增加、社会保障缺失、子女教育、社会融入等问题是当前和今后段时期的主要问题。流动人口将扎根城市并大量存在，相关法规、政策和制度制定应该以此为基础，关注新生代和流动人口子女、重视提高流动人口家庭福利、加快流动人口社会保障体系建设。

　　100872；吕利丹、邹湘江，中国人民大学社会与人口学院博士研究生，北京，100872. *本文得到国务院人口普查办、国家统计局人口司的经费和数据支持。

　　2010年第六次全国人口普查（以下简称“六普”结果显示，我国流动人口规模达到2.21亿人（国家统计局，2011）。大规模流动人口在为国家社会经济发展做出重大贡献的同时，他们自身及其家庭的生存和发展状况也得到了较大改善。尽管如此，当前我国流动人口仍然面临诸多问题，他们在就业、就医、定居、子女入托入学等方面的实际困难重重（中共中央国务院，2006）。

　　党和政府高度重视流动人口问题的解决。党的十八大提出要“加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。解决问题，首先需要对问题有准确的把握，对于处在急剧变动过程中的流动人口而言，更是如此。为切实解决流动人口问题，本文依据最新的六普资料以及其他相关数据资料、相关部门和机构的研究成果，对当前我国流动人口发展的主要特征、面临的主要问题进行分析和概括，并提出解决问题的政策建议。

　　1当前我国流动人口的主要特点历经30余载，我国流动人口在规模、结构、分布、成因等诸多方面都发生了重要变化，逐步展现出规模持续快速增长改革开放三十多年来，我国流动人口迅猛增长。从1982 ~2005年，在短短20多年时间内，我国流动人口从657万增长到1.47亿（见），年均增长14.5%.如此高速增长，史无前例。

　　~2010年六普前的5年间，我国流动人口继续保持高速增长势头，5年间增长49.99%，年均增速达8.4%.在此背景下，流动人口的“能见度”（详细请参见段成荣、杨舸，2009a）路高攀，从1982年不到1%快速增长至2010年的16.5%，流动人口随处可见，成为我国人口发展最显著的特征之一。

　　~2010年我国流动人口规模~2000年流动人口规模由段成荣等根据1982~2000年历次全国人口普查和1%人口抽样调查数据推算，引自段成荣，杨舸，张斐，卢雪和。改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势。人口研究，2008；6.2005年数据引自国家统计局。2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报。2010年数据引自国家统计局。2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）。

　　2010年，全国流动人口离开户籍所在地的平均时间达到4.5年，与2005年全国1%人口抽样调查时的同一指标、以及2000年第五次全国人口普查时“流动人口在流入地居住的平均时间”大体保持一致。

　　考虑到最近段时期我国流动人口迅猛增长、新增成员大规模增加的背景，要保持平均流动时间的这种稳定，必然意味着早期流动外出的流动人口在流入地滞留时间很长，而且越来越长。

　　人口普查数据未提供外出流动6年以上流动人口在外流动的具体时间信息，但根据国家人口计生委2011年全国流动人口动态监测数据计算，全部流动人口中，在流入地居住5年以上者所占比例达37.45%，其中10年以上者占15.41%，15年以上者占4.97%.结合全国流动人口规模估算，流动人口在流入地居住5年以上者达8293万，居住10年以上者达3412万，居住15年以上者达1100万。

　　换一个角度看，在1995年业已外出流动的7073万流动人口中，到2010年仍处于“流动”状态者占15. 5%；在2000年业已外出流动的1.02亿流动人口中，到2010年仍在外流动者占33.3%.流动人口历来被强调其“流动性”，人们习惯认为流动人口居无定所。流动人口中确实存在频繁流动的情况，但是根据我们的调查分析发现这仅仅是少数，无论是流动人口整体还是近年才进入劳动力市场的新生代流动人口，他们中绝大多数人的居住都比较稳定。我们于2006年在北京市的调查发现，流动人口居住过的城市个数平均只有1.56个（翟振武、段成荣、毕秋灵，2007）。近期我们对全国新生代流动人口累计流动过的城市个数的调查结果显示，70. 3%的人只流动到过1个城市，18.32%只更换过1个城市，6. 83%只更换过2个城市，更换过3个及以上城市者更是寥寥无几（仅占3.77%）。换句话说，流动人口并不像人们想象的那样“居无定所”飘忽不定“。他们实际上是流入地城市的稳定居住者和稳定就业者。如果说改革开放之初的流动人口确实在一定程度上存在频繁流动现象的话，当前的流动人口的”流动性“越来越减弱，他们在流入地的居住和就业都比较稳定。

　　已完成人口流动家庭化进程的第二阶段，开始迈向第三阶段当共同居住的家庭成员已经包括了两代人或三代人时，流动人口显然已经脱离了单枪匹马闯天下的状态，进入了携妻带子、携老扶幼共同流动的状态。根据六普数据计算，两代户、三代户家庭户分别占所有流动人口家庭户的38.52%、。04%.代户中大部分流动人口也是同配偶或兄弟姐妹等起流动，独自一人流动的只占家庭户的26.76%.流动人口家庭化特征十分明显。

　　人口流动的家庭化过程大致有4个阶段：第阶段，单个个人外出流动阶段。流动人口利用农闲季节外出务工，以短距离流动为主，大多数青壮年流动人口单身外出，农忙季节依然回家，没有脱离家庭生活；第二阶段，夫妻共同流动阶段。随着流动范围扩大，跨省跨区域流动成为主体，流动人口基本脱离农业生产，不少家庭中夫妻双方均外出务工经商，子女留给家里的祖父母或其他亲属照顾；第三阶段，核心家庭化阶段。青壮年流动人口在外地站稳脚跟后，并且在经济条件许可的情况下，安排子女随迁，在流入地生活、就学；第四阶段，扩展家庭化阶段。核心家庭在流入地稳定下来之后，青壮年流动人口进一步将父母列入随迁的考虑范围。

　　目前，我国青壮年已婚流动人口绝大多数为夫妻一起流动。在他们的未成年子女中，3600万人已经跟随父母进城流动，其余6100万人则在老家留守。可以清楚地看到，我国人口流动的家庭化过程正处于从第二阶段到第三阶段过渡的过程中。

　　仍集中分布在东南沿海地区，但流向分散化的趋势明显~2005年，我国流动人口的流入地分布经历了一个明显的集中化过程，流动人口越来越集中地流向沿海城市（段成荣、杨舸，2009b）。截至2010年，流动人口主要流向东部沿海地区的总趋势依然未变。2010年，东部地区吸收了全国流动人口总量的56. 86%；在全国八大经济板块中，南部沿海地区和东部沿海地区吸收的流动人口合计占全部流动人口的40.77%（见表1）。

　　与此同时，近年来，随着西部开发、中部崛起、东北振兴等措施力度的不断加大，以及沿海产业不断向内陆地区转移等，中部和西部地区的发展明显加速，对人口和劳动力的吸引力不断增强，我国流动人口流向分布逐渐趋于分散化。2010年，流动人口的空间分布集中指数（详细请参见段成荣、杨03%，比2005年回落了7个百分点；同期，东部地区吸收流动人口的份额从64. 56%下降到56.86%，下滑7.7个百分点，而西部则增加4.4个百分点，中部增加3. 3个百分点；从全国八大经济板块流动人口所占份额来看，南部沿海和东部沿海占有的份额虽最高（分别达20. 91%和19.86%），但均较2005年有所下降（见表1），而中西部地区的“吸引度”（详细请参见段成荣、杨舸，2009a）则在上升，黄河中游、大西南地区、长江中游、北部沿海地区吸引度提高，份额分别增加了表1八大经济板块吸收的流动人口占全国流动人口比重地区东北地区北部沿海地区大西北地区黄河中游地区大西南地区长江中游地区东部沿海地区南部沿海地区总计资料来源：根据六普和2005年全国1%人口抽样调查数据计算与此同时，我们又要看到，部分吸收流动人口特别多的中心城市，持续成为吸引流动人口的“磁极”，接收着越来越多的流动人口。以北京为例，北京市吸收的流动人口占全国流动人口的比例从1982年的2.4%逐年提高到2005年的3.17%，2010年进一步提高到3.19%.流动人口的流向分布一方面在分散化，但同时少数吸引流动人口特别多的超级大城市又会持续吸引更多的流动人口，这恐怕会成为今后一段时期的趋势。在分析和判断单个城市的流动人口变动趋势时，需要特别重视这一情况。

　　新生代流动人口已超过半数流动人口作为一个群体，其内部的结构正在发生重要变化，其中最引人注目的是新生代流动人口规模的急剧增加和份额的大幅提升。根据六普数据，1980年后出生的新生代流动人口已经超过流动人口的半数，占全部流动人口的53.64%，比2005年的对应比例增加13个百分点。据此估计，新生代流动人口的规模已达1.18亿。新生代流动人口已成为我国流动人口的主体。

　　2当前我国流动人口面临的主要问题2006年，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》对农民工和流动人口面临的问题做出了全面的概括，包括就业、收入、工资拖欠、劳动合同、劳动保护、工伤死亡、社保、医疗、劳动培训、子女教育、计划生育、维权、住房等近20个方面。几年来，这些问题尚未发生根本变化，有些甚至基本没有变化。

　　在上述诸多问题中，我们认为，流动人口失业增加、社会保障缺失、子女教育、社会融入等问题是当前和今后一段时期的主要问题，需要优先予以关注、重视，积极加以解决。

　　流动劳动力失业问题值得关注随着我国城镇化进程的不断推进，农业户籍流动劳动力已成为城市就业市场不可或缺的组成部分，但他们的失业问题一直未受到重视。以往研究认为流动人口就业机会多、工资要求低、并且流动性较强，因此流动人口不存在失业问题。很多政策制定者和研究者也常常假定流动劳动力都是就业人口；即使他们失业，也会回到农村种地，因此失业对于流动人口（劳动力）而言，基本是不存在的。但这一情况在进入新世纪以来已经发生了很大变化。一是城镇化过程中土地的征收使得许多农民已无地可种。我国现有失地农民工超过四千万，他们除了在城市打工，别无谋生出路。二是即使在农村有土地，光靠种地已经很难维持生计，务工收入已经成为农村家庭最重要的经济来源，耕地已变成口粮田，根本难以维持个农村家庭的日常开支。

　　于是，失业遂逐渐成为流动劳动力面临的一个重要问题。2000年五普时，流动劳动力失业率为2.74%（翟振武、段成荣等，2006）。近年来，流动劳动力失业率进一步提高。根据我们对重庆市六普数据的计算，该市流动劳动力失业率达到3.96%.流动劳动力的失业问题，加之他们基本没有失业保险的荫庇，不仅对他们个人及家庭的生活产生重大影响，而且对城市以及整个社会的稳定等，都会成为越来越大的挑战。

　　流动人口在现居住地参加社会保障情况不容乐观，大多数流动人口仍被排斥在社会安全网之外社会保险是重要的社会安全阀，在现代社会生活中具有重要地位。但从目前的情况看，流动人口在现居住地参加社会保障的情况很不理想。2005年全国1%人口抽样调查数据显示，全国流动人口中没有参加任何社会保险的占72.82%（段成荣、杨舸，2009b）。六普没有采集社会保险相关信息。

　　但根据相关部门的信息，我国流动人口参加社会保险的情况依然不容乐观。依据2011年全国流动人口动态监测调查，5%劳动年龄流动人口仍未参加工伤保险，95%未参加失业保险，85%未参加城镇基本养老保险（国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司，2012）。另据国家人力资源和社会保障部公布的2011年数据，农民工中参加基本养老保险的只有16. 38%，参加失业保险者仅占9.46%，参加医疗保险者仅占18.36%（国家人力资源和社会保障部，2012）。

　　流动人口子女学龄前及高中教育面临巨大挑战，解决流动人口随迁子女异地高考刻不容缓众多调查表明，流动人口子女教育是影响流动人口在城镇稳定生活的主要因素。

　　目前流动人口子女义务教育已基本得到保障，但六普结果显示，2. 94%的义务教育阶段适龄儿童尚不能按义务教育法的规定接受义务教育，流动儿童的义务教育仍待进步加强。尤其是那些接收流动人口和流动儿童特别集中的大城市，为数众多的流动儿童还不能在公办学校就读“两为主”方针还有待进一步落实。

　　与此同时，流动人口子女‘’两头“就学难题突出。流动儿童在流入地接受学前和高中教育比例偏低，延迟义务教育现象普遍。多数学龄前流动儿童在流入地未入读幼儿园，这与国家提出的基本普及学前教育、努力解决流动儿童入园问题的要求有较大差距。

　　另一个紧迫而重大的问题是流动人口随迁子女的异地高考问题。根据六普数据，结合其他资料，我们估计，近期每年有接近30万人面临异地高考问题。这是一个不仅事关当事个人和家庭发展，而且事关国家近期社会稳定及远期发展大计的大事，急需积极稳妥地加以解决。

　　流动人口融入当地社会愿望强烈，但社会参与渠道较少大多数流动人口关心现居住地的发展和变化，愿意参与所在工作单位或所居住社区管理和选举活动，逐步融入当地社会。但流动人口与现居住地其他社会群体交流不多，社会交往仍局限在原有的亲缘、同乡等社会关系，参加当地社会活动比例较低。80. 7%的流动人口当前工作是通过自己或家人/亲戚、同乡/同学等社会关系找到的。35%的流动人口从未参加现居住地举办的任何活动。参加选举、评先进以及业主委员会活动的比例较低，均不足10%（国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司，012）。利益诉求渠道不断畅通、社会参与渠道得到拓宽、业余文化精神生活不断丰富已成为流动人口的新渴望。

　　新生代流动人口进退失据我国以城市为中心的发展策略以及青壮年的大量外出已经从文化和意识形态上掏空了农村，许多流动人口，尤其是新生代流动人口，既没有务农经历（部分甚至也不在农村出生和长大），也看不到在农村有任何发展的希望，所以即使在城市找不到出路，也不愿回到农村，形成了所谓的“城市无望，回村无意”的两难局面。

　　3对策建议流动人口问题是我国社会主义初级阶段长期性、全局性的重大问题，既要从战略上高度重视，又要从战术上细致、妥善地加以有效的解决。为更好地解决流动人口问题，我们提出如下对策建议：3.1把流动人口长期大量存在作为相关法规、政策和制度制定的基础业已超过2.2亿的流动人口规模，仍未达到顶峰，随着人口城镇化进程的进步推进，我国流动人口还将继续保持增长。早在2008年，段成荣、杨舸曾依据城镇化、农业剩余劳动力转移等对我国流动人口规模变动趋势进行预测①。当时的预测结果表明，流动人口规模在2030年前将保持增长，其峰值可能达到3.5亿。这一预测结论已通过六普结果部分得到验证。总之，我国流动人口将长期存在，并将进一步较大幅度地增长，是十分明确的趋势。

　　强调这一点是十分重要的。这是因为，在流动人口问题上，不少部门、不少地区的规划、政策制定和服务提供等，都是将流动人口作为暂时性的阶段问题对待，为追求眼前利益而采取短期行为。比如，众多城市在强调人口规模调控时将流动人口作为调控目标，希望挤出流动人口，这与流动人口长期存在相矛盾，与城市的长远利益相违背，结果也常常事与愿违。

　　一定要从长期性、全局性、战略性高度来认识流动人口问题，并把这种认识自觉落实到规划制定、制度建设、管理实施、服务提供的全方位和全过程。唯其如此，才能从根本上解决我国流动人口问题。

　　3.2以“流动人口将扎根城市”为出发点，重新审视与流动人口相关的各种政策和制度目前我国流动人口在流动行为模式上体现出非常明显的稳定趋势，并不是通常认为的频繁地更换城市、或者在城乡之间来回往复的“候鸟式”迁徙。事实上，诸多调查发现，流动人口定居在城市、尤其是大城市的意愿和倾向非常明显。这就对我国直以来的人口流动相关政策提出了挑战，现有的政策体系是建立在流动人口终会回乡的假设之上的，体现出“重就业、轻服务”

　　策、尤其是社会保障和福利相关政策需要重新设计。特别是那些主要的流入地城市不要再奢望流动人口会马上离开，把流动人口当做城市的过客，而应该彻底铲除以前基于“流动人口不断流动”假设而设计的相关政策，为流动人口扎根于城市创造更有利的条件。国务院在今年两会的政府工作报告提出要为人们自由迁移、安居乐业创造条件，我们认为，立足流动人口将扎根城市来制定政策，当属切条件之首。只有让流动人口真正成为城市的分子，更稳定地扎根于城市，才能使他们更好地为城市发展做出自己的贡献，同时流动人口自身也获得更好地转变和提升。

　　3.3以人为本，把流动人口的制度需求作为政府制度供给的依据随着社会关注度的提高和政府部门越发重视，近些年关于流动人口的相关政策和制度不可谓不多。但很多制度对于流动人口根本不具吸引力，制度执行效果自然不尽理想。这其中个根本的原因是没有以人为本，没有从流动人口的角度和意愿出发，没有按照流动人口的内在需求进行制度供给和服务提供。

　　最明显的例子是户籍制度改革。几十年来，我国户籍改革的方向是鼓励人口向中小城市流动，然而现实情况是有意进城落户的流动人口中75%希望进入各种类型大城市。这种制度供给与制度需求之间的不匹配问题方面使制度失去其根本的意义；另方面也使相应改革举措难以收到实效。

　　在未来的制度设计中，更加深入地调查了解流动人口的需求，并自觉尊重这种需求，努力满足其中的合理部分，应成为制度建设的前提。

　　①该预测结果后被收录于国家人口计生委编《2010中国流动人口发展报告》，3.4把提升家庭福利水平，提高家庭发展能力作为完善流动人口相关政策的目标很长一段时间以来，城市仅仅是将流动人口当做所需要的劳动力，而较少将其作为社会中的员来满足其作为人的基本需求。即使从人的角度也仅仅是满足其个体的需求，完全忽视了流动人口家庭生活的需要。根据六普数据计算，当前全国有3600万儿童随父母一起进城成为了流动儿童，但更有高达6100万儿童没有跟随父母一起流动而成为了留守儿童。这表明，更多的流动人口不得不选择亲子分离的生活状态，分别在流入地和流出地残缺的家庭中生活，这是种被迫和无奈的选择。

　　这种亲子分离的生活状况无论对于父母还是孩子都具有深刻的影响。特别是那些父母双亲都在外流动，占比达48%的农村留守儿童，他们单独留守在老家，父爱、母爱的缺失对于他们情感的需求，心理的健康都产生了负面的影响。在很多情况下，留守儿童因父母不在身边，其人身安全也受到威胁，最近发生的贵州毕节5个留守儿童被冻死的惨痛教训就是例证。

　　以家庭幸福和福利为出发点，我们需要创造更好的条件让孩子跟随父母进城，使他们以更加完整的家庭方式流动，更彻底地实现城市化。

　　前已述及，目前我国流动人口家庭化发展正处于从第二阶段向第三阶段过渡的时期。这意味着在今后一段时期，更多的儿童以及老年人将加入到流动人口行列中来。因此，整个社会，尤其是北京、上海、广州等吸收众多流动人口的城市定要做好有更多的家庭进入城市生活，更多的孩子需要接受教育的准备。同时，还应关注到流动老年人口增加的趋势，六普结果显示，目前全国流动老年人口已达到900万人。流动老人因为生活习惯、语言、饮食习惯、社会交往等方面面对更多的挑战，他们融入城市存在更多的困难，流入地社会和政府需要未雨绸缪。

　　3.5提高公共服务能力，加快流动人口社会保障体系建设顺应农村转移人口进城的趋势，将流动人口纳入城镇社会保障体系，完善社会保障的衔接和接续制度，逐步提高社会保障统筹层次，是提高流动人口福祉的必然要求。建议优先进行流动人口工伤保险和医疗保险制度建设。将长期工作、居住在城镇的流动人口纳入城市低保和城镇职工基本保险，对生活困难的流动人口及其家庭，纳入社会保险补贴范围。健全覆盖包括流动人口在内的常住人口住房供应体系。把符合条件的流动人口纳入住房公积金制度。

　　3.6加强制度设计，努力为流动人口子女提供平等接受教育的机会党的十八大报告对于农民工子女的教育做出了较大的推进，将以前相关文件针对农民工子女教育的表述一“平等接受义务教育”调整为“平等接受教育”将政策目标指向农民工子女整个教育过程。这是这领域的重大突破。但要把这要求落到实处，还有很多工作要做，关键在于加强制度设计，努力为流动人口子女平等接受教育提供机会。在学前教育方面，要通过制度建设，迅速调动各方面力量，努力扩大供给，弥补学前教育的巨大供需缺口；在义务教育方面，要努力突破人口长期相对凝固状态下形成的“分级负责”体制，建立更能适应人口大流动时代的制度；在异地高考问题上，要尽早形成全国统一的异地高考政策。

　　3.7高度关注新生代的问题新生代流动人口问题已得到社会的广泛关注，特别是2010年‘’中央一号文件“首次正式使用”新生代农民工“概念并要求”采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题“以来，如何针对新生代流动人口的特征，制定相应的措施解决其所面临的关键问题成为各部门相关工作重点之。

　　新生代最重要的特征是“进退失据”他们绝大多数已不可能再回到农村，因此他们如何在城市立足相比老生代流动人口和以往任何时候的流动人口更加迫切和重要。鉴于此，现阶段的户籍制度改革可以在新生代流动人口中先试先行，这也就抓住了重点问题和重要人群。同时，户籍制度改革要进行实质性的改革，给新生代流动人口带来实惠。

　　3.8中西部城市要适应流入人口增加的趋势长期以来，广大中西部地区主要作为人口流出地出现，与流动人口相关的工作也主要围绕人口流出而展开，因而多数中西部城市不熟悉人口流入的情况。在流动人口流向分散化的过程中，部分中西部城市可能迅速面临流动人口快速增长的挑战，要提早做好应对准备。