生死博弈：甘肃直购电难局（一）

2014年12月9日下午，兰州北滨河东路8号。

　　嘈杂的甘肃省电力交易大厅，有人喊出“降4分”，马上就会有人跟进“降4.5分”。前后角力半年的火电全电量放开的直购电此时进入高潮。

　　残酷竞争的背后是甘肃严重过剩的电力装机。即便参与报价的任何一家发电企业完全关停，也丝毫不会影响到甘肃的电力供应。

　　高载能企业代表则靠着椅背，左手拿纸，右手握笔，静观火电企业营销代表相互压价。其所代表的企业无一例外和报价者一样陷入了经营困境。

　　这是两个过剩者之间的生存游戏。

　　实施直购电是依赖高载能工业的甘肃避免经济急剧下滑的关键选择。在甘肃省政府授意下，省发改委推行了无基础电量的直购电行动，火电企业的电量全部来源于用户的直接交易。换句话说，如果某家发电企业在竞价中失败，则全年无活可干。“政府终于用市场化的方式做成了计划手段做不了的事。”当地发电企业人士戏称。

　　由此，甘肃成为首个放开发电计划的省份。此轮电改以电力直接交易为突破口，有序放开发用电计划，以此为推动电力市场化的路径。

　　担忧者认为，直购电倾向性过强，将会毁掉来之不易的市场化进程。乐观者则认为需要继续观察，“甘肃的下一步对其未来走向可能十分关键，如果它愿意趟更深的水，甘肃也许会是本轮电力改革‘小岗村’。”中央电力主管部门一位官员说。

　　目前，甘肃省发改委正在研究2016年直购电方案，其难度远大于2015年的方案，在保经济和促改革的两难中，其又一次站在了十字路口。

　　改革vs增长vs节能减排

　　2002年5号文发布后，能源主管部门力主的东北、华东两地的区域电力市场试点先后陷入停滞，业界普遍认为这一培育电力批发市场的努力以失败告终。直购电成为新的选择。从国际经验来看，逐步放开用户选择权，以直购电突破统购统销是推进市场化改革的可行路径。在此后若干年，原国家电监会倾斜大部分精力和资源推进直购电。

　　主管部门视之为行业的市场化改革突破口加以大力扶持，但在很长一段时间里，由于电力供应紧张，直购电无从推动。

　　最早的“吉林碳素模式”和“台山模式”分别试验“点对点”和“一点对多点”模式，究其实质，多为地方政府主导，电网企业和发电企业向大用户让利，因此遭到电力企业集体抵触亦在情理之中。

　　甘肃的直购电尝试始于2009年。此时，金融海啸后，经济普遍下滑，中央政府出台了系列经济刺激措施。当年3月，在有色金属行业主管部门工信部主导下，四部委联合印发了《关于开展电解铝企业直购电试点工作的通知》。《通知》根据国务院《研究促进有色金属工业健康发展有关问题的会议纪要》精神，遴选了15家符合国家产业政策、具备直购电条件的电解铝企业开展直购电试点工作。

　　15家电解铝企业中的中国铝业连城分公司和甘肃华鹭铝业均为甘肃企业。直购电所需的配套支持也很快到位，当年11月，国家发改委批复甘肃省电力用户与发电企业直接交易试点输配电价。甘肃省电网输配电价中，基本电价执行甘肃省电网现行销售电价表中大工业用电的基本电价标准：电量电价110千伏用户为每千瓦时0.081元、220千伏用户为每千瓦时0.066元。

　　铁合金、电石、碳化硅、电解铝等是甘肃省传统的高载能产业，也是甘肃的支柱行业，其用电量占全省用电量的45%左右，占工业用电量的58%左右。相关市州县的主要财政来源和安置从业人员的主要产业，均以此为主。

　　甘肃曾是电解铝产量第一的省份。2013年，甘肃全省电解铝行业产量为182.08万吨，实现工业产值284亿元，占全省工业总产值的3.95%；上缴利税3.4亿元；用电量达到263.84亿千瓦时，占全省用电量的27%，从业人员约1.4万人。

　　然而，高耗能产业受经济波动影响很大。经济下行时，部分产业供大于求的矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、电解铝等行业尤为突出。

　　甘肃的输配电价批复后，其直购电试点方案随即报给国家部委，但是此后没有下文，一直没批下来。“原因是甘肃的试点方案和国家节能减排政策不符。”甘肃当地一位电力人士说。

　　尽管没有获批，甘肃依然决定试行电解铝企业直购电。“电解铝是甘肃的支柱产业，连铝和华鹭是支柱中的支柱，省里支持他们的意愿很强。”当地一家企业相关负责人说。

　　此时直购电的主导力量是电监会的派出机构甘肃电监办。输配电价获批数天后，甘肃电监办、甘肃省工信委、甘肃省物价局组织召开了甘肃省试点电解铝企业连城铝厂和华鹭铝业与发电企业直接交易洽谈会。因为有了批复的输配电价，电网企业对此没有异议。发电企业则对此坚决抵制。面对面洽谈多时，双方依然谈不拢。两家电解铝企业报价为205元/兆瓦时，而发电企业中最低报价为250元/兆瓦时。双方报价落差达到了每度电4.5分，最终没有达成协议。

　　2009年12月中旬，甘肃电监办再次召集有条件进行直购电的火电企业进行了报价。然而这一次两家电解铝企业均没有参加。参加的电厂保持默契，没有做出让步，最低报价依然维持在250元/兆瓦时。

　　2010年，甘肃省火电装机的利用小时为4672小时，此时火电企业缺乏动力参与降价。电网企业失去部分市场，发电企业失去了部分电价，在两者看来，直购电扭曲了本已复杂的电价体系。

　　第二次洽谈无果而终。

　　2009年12月19日，甘肃电监办定向组织了连城铝业、华鹭铝业与平凉电厂二期、靖远第二发电公司的洽谈，这次，地点安排在远离兰州的北京。

　　平凉电厂二期此时尚未投产，靖远二期则由国家开发投资公司和甘肃电力投资公司、国电集团等合资建设，与当地政府关系密切。尚未投产的电厂提前参与直购电，令业界意外。

　　在这次不甚透明的洽谈中，供需双方达成了直购电购售协议。更令其他发电企业震惊的是，此次直购电容量不予剔除。

　　所谓容量剔除，是指直购电合同的发电企业，其直购电电量所对应的发电容量不再安排计划电量分配、临时交易和外送交易等。这一规定对发电企业参与直购电降价有抑制作用。

　　价格谈拢后，省属企业的两家发电厂加入供方行业，分别是甘肃电力投资公司所属的张掖电厂和金昌电厂。靖远第二发电公司、平凉电厂二期、张掖电厂、金昌电厂分别接受了10亿、15亿、10亿、10亿千瓦时电量的合同。直购电电厂上网电价240元/千千瓦时。相当于将用户直购电用电价格比其目录电价降低30元/千千瓦时。

　　发电企业人士分析，2010年外送华中电价240元/千千瓦时，外送青海电价220元/千千瓦时。考虑到增量机会风险，240元/千千瓦时可能是电厂报价的底线。

　　面对形势突变，此前保持默契的发电企业表达了其不满。“如果不剔除容量，将直接影响其他发电企业分配的利用小时。”当地发电企业人士说。

　　在他们看来，此次直购电在准入条件和容量剔除方面违反电监会20号文《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》和电监会50号文《电力用户与发电企业直接交易试点基本规则（试行）》的相关规定。

　　获知消息后的发电企业向甘肃省工信委等部门进行了汇报和反映。精通市场和财务的发电企业专家具体测算了容量剔除与否对常规公用火电利用小时及边际利润的影响。甘肃省工信委电力处接受了这一“申诉”。平凉二期、靖远二期和张掖、金昌四家电厂的直购电电力最终容量剔除。

　　“我们对这次直购电进行了总结，结论之一是政府完全起主导作用，结论之二是发电企业之间的联盟关系非常脆弱。”甘肃当地一位电力人士说。

　　在未得到国家批准的情况下，甘肃省各方执行了直购电方案。

　　好景不长，半年后，节能减排风暴席卷全国，要求“坚决压缩高耗能、高排放企业用电，对超过国家和地方规定的单位产品能耗限额的单位，收取惩罚性电价”。

　　在“十一五”规划中，中央政府承诺五年内单位gdp能耗降低20%。节能减排指标成为中央政府施政的约束性指标。也是从这一时期开始，节能减排成为重要的国策。

　　而“十一五”前4年，全国单位gdp能耗累计仅下降14.38％，要在2010年完成“十一五”降低20％左右的冲刺目标显然十分艰巨。特别是2010年的第一季度，电力、钢铁、有色、建材、石油化工、化工等六大高耗能行业加快增长，全国单位gdp能耗上升3.2％，大大增加了后3个季度的工作压力。

　　中央要求，“下更大的决心，花更大的气力，做更大的努力，确保实现‘十一五’节能减排目标”，“坚决压缩高耗能、高排放企业用电，对超过国家和地方规定的单位产品能耗限额的单位，收取惩罚性电价”。

　　此时，为了完成五年内单位gdp能耗降低20%的指标，中央政府各个部委在全国各省区和各个领域都展开督察，未完成的要追究主要领导和相关领导责任，甚至撤职。检查重点之一是“地方政府及其有关部门未经批准，以电力用户与发电企业直接交易、双边交易等名义变相对高耗能企业或产业园区实行优惠电价的行为”。甘肃强行实行的直购电无疑正是这一类别。

　　在检查过后，全国所有省区的直购电试点均暂停。在高压态势之下，甘肃这一西北电解铝大省的直购电仅短暂维持半年。2010年6月10日，第一次直购电被叫停。

　　“没有统一、透明的规则，没有对规则的尊重和执行，不可能会有市场化的直购电。”国家电网公司一位电力交易专家说。

　　二度流产

　　2010年下半年，电价检查过后，甘肃省相关部门再起决心。甘肃省发改委在20天内密集召集大用户、发电企业、电网企业等方面召开了8次相关会议。

　　这一轮直购电依然采用政府确定个别用户的方式。获准的大用户有3家：连城铝厂、华鹭铝业、东兴铝业，对应的直购电电量分别为52亿、10亿、10亿千瓦时，共计72亿千瓦时。发电企业为符合政策的10家发电企业，装机容量共812万千瓦。

　　发电企业的积极性很低，其提出的一个理由是，如果2010年度国家发改委进行煤电联动，若直购电合同没有煤电联动条款，则存在煤电联动损失风险。

　　为了照顾发电企业的利益，省发改委负责电价的官员在会上再三强调，一是如遇国家调整上网电价、输配电价，则在直购电中完全体现；二是实行铝电价格联动，如果铝价好转，则直购电价格可以再商定。

　　对于发电企业另一理由“违反了国家直购电政策”，甘肃省发改委回应称，直购电方案与直购电合同一并报国家发改委批准后再执行，合同执行期限等如与国家发改委批复有出入的，按照批准的要求执行。

　　这一时期的直购电备受诟病的一大原因正是政府层层审批市场主体协商的价格。

　　很难想象，在市场化的号召下，两家企业完成一笔交易却要经过这样复杂的审核过程，除了地方，还需要中央主管部门批准。

　　就中央主管部门而言，一方面期待调动地方参与直购电的积极性，另一方面又得克制地方推行“优惠电”的冲动，借直购电之名扶持高耗能产业，进一步扭曲市场。

　　2010年9月中旬，甘肃发改委、甘肃电监办、甘肃工信委召集甘肃省电力公司、所有的发电企业以及3家铝厂进行集中报价、报量。

　　政府拿出来的电量为，2010年四季度、2011年直购电电量分别为5.05亿千瓦时、65亿千瓦时。上午3轮报价过后，供需双方报价差距依然。没有结果的直购电报价报量会议延续到下午，发电和用户又进行了一轮报价，双方报价依然相差2分多。

　　通过与第二次直购电用户接触，大用户的优势心态已经先入为主、难以改变，用户共同目标价位为240元/千千瓦时的期望强烈。

　　报价结束后，组织者与发电企业再次座谈，希望发电企业首先作出让步，降价以促成交易。

　　此时煤炭价格一路上扬，数年间上涨了5到6倍，而煤电联动始终滞后。在煤炭供应紧张的局面中，政府担忧煤电价格联动可能引起价格轮番上涨。煤炭涨一点，电价就涨一点，电价的上涨为煤炭继续上涨创造了空间。煤与电如轮番上涨可能造成恶果，导致下游企业成本不断增加，甚至引发全社会的物价上涨。

　　由此，国家发改委的联动政策要求发电企业自身要消化30%的涨幅，这加剧了西北区域电厂的亏损程度。

　　发电企业做过测算，原煤价格每涨21元，其变动成本将增加1分。自2003年至此，煤炭价格高涨已蚕食了火电企业的大部分利润。甘肃区域内的火电普遍经营困难，有的电厂已经被母公司视为亏损大户、低效资产。

　　火电企业提出，鉴于第二次直购电大多用户的用电价比第一次直购电用户的用电价本已高出50元/千千瓦时以上，而且这些用户在2009年多数未享受丰水期优惠电价，近年来也一直赢利，发电企业代表提出建议，按第一次直购电对用户的实际优惠30元/千千瓦时以内（或左右）倒推考虑上网电价（270元/千千瓦时左右），而不以240元/千千瓦时为第二次直购电竞价的参考坐标，请求政府部门积极撮合，引导用户降低其期望值。

　　甘肃省发改委相关处室的相关负责人此时倍感压力，甘肃省政府已责成省发改委加大工作力度、加快工作进度，务必尽快上报直购电方案和直购电合同，确保年内得到国家发改委批复。

　　之前，省政府领导已经同意，直购电方案与直购电合同一并报国家发改委批准后再执行，如遇大用户目录用电电价调整，则全部在直购电上网电价中顺出。同时，实行铝电价格联动。

　　政府方面接受了发电企业的意见，价格的浮动范围在256元/兆瓦时—270元/兆瓦时之间进行撮合，剩下的任务仅为说服用户接受这一降价幅度。

　　2010年11月初，甘肃省发改委、甘肃省电监办召集甘肃省电力公司、在甘发电企业、三大电解铝巨头召开了甘肃省大用户直购电会议。大部分发电企业、铝厂同意参加直接交易。征求意见后，省发改委提出直接交易价格（上网电价）265元/兆瓦时，总直购电65亿千瓦时按发电企业容量进行均分。随后，各发电企业、铝厂按照省发改委提供的协议书现场进行了草签。

　　不过，这一故事的结局和上一轮直购电并无两样。不久，国家发改委再次启动了严格清理检查违规电价的督察，发改委、工信部、环保部、监察部等六大部联合成立31个检查组分赴31个省（市、自治区）。重点检查之一就是，地方政府及其有关部门违反国家政策规定，不执行或推迟执行对电解铝、电石、铁合金等高耗能行业差别电价政策，擅自制定并实施对高耗能企业或产业园区优惠电价行为。

　　甘肃定向选择电解铝大用户进入直购电名单，难逃优惠电价的嫌疑。相关市场主体也藉此机会通过相关渠道表达了对甘肃直购电方案的不满，加速了此轮“涉嫌违规”直购电方案的流产。甘肃省重启直购电工作再次“不了了之”。

　　地方政府以降低电价拉动经济增长的意愿不会变。而高耗能产业受经济波动周期影响明显，在产能过剩明显的时期，同样需要追求低电价降低来降低经营成本。

　　在这一次的方案“流产”过后，直购电如何推行，博弈难局如何演化？