以美国、英国电力体制改革为例 看电力管制和竞争的认识

20世纪80年代，从美、英兴起的电力体制改革，是所有行业中最后一个进行引入竞争机制的改革。英美电力体制改革的方向是私有化、市场化、放松管制、引入竞争机制。英美关于在电力体制中引入竞争机制的理论和设想，当时被世界银行全盘接受。世界银行曾宣称：这次电力体制改革不仅要在发展中国家进行改革，发达国家也要改革，世界上所有国家都要改革。世界银行甚至说：“不进行市场化改革，世界银行将不会为其发放贷款，已经借了世界银行贷款的国家，如果不进行电力体制改革，世界银行就要收回贷款。”1992年，《世界银行1992年政策报告——世界银行在电力部门中的作用》发布，强调在发展中国家的电力行业实施私有化并引入竞争机制。世界银行帮助一些发展中国家研究电力体制改革方案。1993~1994年世界银行出资聘请专家为中国设计电力体制改革方案，建议中国实行美、英两国的电力体制改革方案。20世纪90年代，全球对电力市场化改革信心十足。但进入21世纪，经过美国加州电力危机和对英国电力体制改革的反思，世界银行不得不为电力体制市场化改革踩下刹车。

美国加州电力危机对电力竞争性市场的冲击

美国加州电力危机给全球电力市场化改革泼了一盆冷水。世界上关注此事的政策制定者们都会提出这样一个问题，在如此富裕且发达的国家，不涉及全面民营化的电力行业改革都会造成这么严重的后果，那么对那些正在开始进行全面改革(包括民营化)的禀赋较差的国家又意味着什么呢?

加州电力体制改革前，整个州的经济并不景气，失业率高，劳动力向外转移到其他州。该州州长认为，持续的高电价(1996年该州比美国全国平均电价高约50%)，使许多工业从这个州转移出去。

加州改革前的电力行业，2/3的用电量由三家大型一体化的私有公司供应，余下的部分由一些大大小小的市政电力机构供应。高电价是由于昂贵的核电和绿色电力造成的。同时，加州电力供应有20%来自领近各州。三家私有公司由加州公用事业委员会进行监管。

加州的电力体制改革，由三家私有一体化公司出售其发电机组，保留输配电及售电设施;作为回报，通过在用户电费中征收“竞争过渡费”的方式，允许这些电力公司回收“搁浅成本”。州政规定零售电价降低10%，零售电价四年不变直到搁浅成本回收完成之后才作变化。零售用户(居民、商业、工业)有权选择供电商。同时，成立一个非赢利性的电力系统运行机构(CALISO)，采用竞标方式组成的电力市场;成立一个单独的电力交易所(CALPX)，采用竞标方式进行电力远期销售的集中市场。上述两个机构都设有大型管理委员会，这些委员会由30多个利益相关和利益无关的人员组成。每个私营电力公司的零售电价继续受加州公用事业委员会(CPUC)监管。虽然CALISO和CALPX在联邦电力监管机构(FERC)的监管权限内，但CPUC和州政府对二者的行为有着事实上的实质影响。CPUC和FERC两个监管机构有时会发布相互抵触的命令。

加州电力改革不到四年(1996~2000)，在2000年6月发生电力危机。其特征是：一是电力批发市场实时价格极高，把整个用能成本提高到历史水平的10倍;二是州内电力紧缺和随之而来的轮番停电;三是导致该州最大的私营电力公司——太平洋天然气与电力公司的破产，以及电力交易所和其他许多小型发电商由于收不回电费而破产。

加州电力危机震动了加州，震动了全美，也震动了全世界。在有电的一百多年里，从来没有出现这样的电力危机。世界银行于2001年3月发表了《美国加州电力改革与电力危机：发展中国家电力市场应汲取的教训》，总结了七条经验，其中第五条着重描述了电力改革的起始点问题，提出四个方面的质疑：一是价格，零售电价应比成本高，还是比成本低?二是发电容量，发电容量是否以满足电力市场的需求为目标?三是覆盖范围，全部地区都用上电了吗?四是监管机构，投资人和用户会相信监管机构和政府机构能兑现其承诺，并公平地对待他们吗?在加州这四个方面都能满足改革的需要，但发展中国家都满足不了改革的要求，因此，发展中国家就不能模仿加州和英国的模式进行电力改革，这一点对于发展中国家进行电力体制改革非常重要。

世界银行告诫：从根本上来说，如果不首先确定需要解决的问题，启动电力体制改革是毫无意义的。如果一个国家在建立复杂的电力批发市场方面进展过快，不仅无益于解决现有的问题，还会导致失败的风险，这种风险更可能会导致其错过了对电力行业进行根本性改革“千载难逢”的机遇。电力行业改革是一个高度政治化的过程，政策制定者们需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地观察到改革带来的某些“早期成果”，那么必要的政策性支持的意义就会迅速消失。

加州电力危机的第二大教训，是电力体制改革阻碍了电厂和输变电设施的建设。一是加州电力市场的不确定性使电力投资人望而却步，大型新建电厂的建设至少耽误了10年;二是在投资人提交新电厂建设申请之后，由于当地的反对，新建电厂在获得选址许可证方面被过多地耽误了。加州自1992年以来，没有新增发电容量投入，且由于其他一些原因，老电厂投入减少。如因干旱造成水电生产下降;因天然气涨价而减少了天然气发电量;老电厂及老电厂输电设施年久失修，约有1000万千瓦电厂因维修而停产;邻近各州电力需求上升，向加州送电减少;以及为保护鱼类限制了发电用水，种种原因加剧了加州缺电和严重缺电的状态。三是在电价设计中没有考虑缺电和严重缺电，没有考虑竞争性市场中市场力对电价的影响，终端销售电价至少上涨超过2倍，批发电价甚至上涨十几倍。

电力体制改革导致没有新建电厂投产，导致电价异常上涨，使原本效益相当好的企业破产，说明加州推行的竞争性电力市场是不适合电力行业的改革方案。有专家说：“如果不是规则设计错误的话，下述三项措施中的任何一项都可能防止失败后果的发生：一是实行价格联动，把增加的购电成本转嫁给用户;二是对购电价格采取充分的套期保值;三是建立需求响应渠道。”其实这种说法是错误的，因为这些措施不可能解决装机容量不足，不可能解决缺电和严重缺电，使他们产生大量短期债务，使他们都处于破产边缘。如果电力公司亏损的减少是以增加终端用户的负担，或者是减少终端用户的用电量(采取需求响应等办法)来解决，结果只会是终端用户遭受巨大损失。像加州2000~2001年发生的电力危机跟英国引入竞争机制后发生的问题是相同的，美英的电力体制改革是不能靠修修补补来解决的。

英国厂网分开后单一购买强制电力库引入竞争是不可行的

英国和美国一样，是电力行业中私有化、市场化、放松管制和引入竞争机制的倡导者，英国的电力改革被认为是最标准的市场化改革，引起了国际上的广泛关注，世界各国都到英国取经、学习。但英国最初的改革模式被否定，却又一次冲击了世界各国的电力体制改革。

英国电力工业在1990年分为英格兰、威尔士，苏格兰和北爱尔兰三个独立系统运行，当时英格兰、威尔士电力系统的装机容量占三个系统总装机容量的80%。英国1990年的电力改革被认为是英格兰和威尔士各级政党主导的电力系统改革。

英国改革前的电力工业，英格兰和威尔士的国有电力工业结构主要由一家大型的发电及输电公司，即中央发电局(CEGB)占主导地位，该公司将电力批发给12个地区供电局，而每一个供电局作为一个封闭的地区或特许企业服务协调机构，即电力委员会，全面处理政策问题。

英国电力改革后的电力工业，变化比美国加州要大得多。1989年版的《电力法》，为英国电力工业的重组和私有化奠定了法律基础，该法律导致了下列结果：一是所有权从国家向私人投资者转变;二是雇员向继承企业的转移;三是竞争性市场引入;四是独立管制系统的产生。也就是说，自1990年以来，英国电力工业经历了两个剧烈的变化——几乎所有的电力企业实行私有化并且引入竞争。所有制的变化本身对于一个在公共部门经营了40年之久的行业具有重大影响。同时，整个电力工业进行了根本性的重组。上述改革的进行是以下列目标为出发点，即：产生一个竞争性电力市场;在经济上独立于政府;更广泛的股份制。

英国电力改革的特点是引入了用户选择，因此用户首次能够更换他们的电力供应商。另一个革新是将电力行业中垄断因素(输电和配电)与可以竞争的因素(发电和售电)分离开来。在许多国家都在寻求对公用事业取消管制，引入更多竞争的时候，英国电力工业的改革动向引起国际上的广泛关注便不足为奇。

英国英格兰和威尔士1990年把12个地区供电公司私有化，1992年从中央电力局分出来的三个发电公司私有化，1995年又将从中央电力局分出来的电力公司在股票市场中上市，完成了所有电力企业私有化。

英国电力改革的单一购买强制电力库，是电力市场化改革时的新事物，且已被不少国家所借鉴，电力库的运作保持了英国电力系统的供电质量和安全，但是从1990年到2000年的10年实践，确实也暴露了一些缺点和不足。

一是和加州一样，市场化竞争使发电商对于新建电厂望而却步，主要发电商的净发电能力明显下降，1989年的净发电能力除了满足最大需求，备用率为31.6%;到1999年，净发电能力不仅没有增加，反而下降了200万千瓦，备用率下降到21.3%。英国由于原来电力容量富裕较多，在电力需求增长缓慢的10年中，虽然没有发生加州缺电危机，但正在逐步走向缺电。

二是电力库是强制成员制，绝大多数发电商和售电商只能在电力库进行买卖，这种强制成员制一方面抑制了市场参与者在电力库以外创新地进行双边交易活动，另一方面又削弱了电力库提供各项服务的创新意识的积极性，因为电力库根本不用竞争就能保持它的成员在电力库内进行交易。

三是电力库在定价过程中缺少用户和需求侧的参与。本来，市场竞争的特点在于供方和需方的相互作用，而电力库却没有发挥需方的作用，所有售电商以一个共同清算价格来向电力库购买他们的电力需求。售电商是电力价格接受者，却不能用“讨价还价”的方式来向价格施加压力，降低电力价格。

四是电力库的价格机制缺乏有效竞争。电力库的定价办法是按照发电商所报的第二天的每半小时拟发电的数量和价格，由电网公司将报价的高低按照由低到高的顺序结合负荷需求排定的。排定后，所调用的报价最高的机组决定了系统的边际价格，在该半小时内，其他向电力库售电的发电机组都执行这一价格。在供大于求的情况下，如果发电机组报价过高，就有可能不被调用。由此可见，发电侧存在着竞争，但发电侧的竞争需要有众多能参与竞争的发电商，由于参与竞争的发电商少，结果使电力库价格制定基本上一直被3家主要发电商包办。

五是电力库价格被人为操纵。制定电力库价格的计算方法比较复杂，虽然所有投标和价格信息都可以公开索取，似乎透明度很高，但投标和定价机制的复杂性，使人难以明白发电商的报价和产量、价格之间的关系，明显降低电力库市场的透明度，在定价由少数发电商包办的情况下，必然导致价格的人为操纵。结果是，虽然自1990年以来，发电成本中的燃料费用、资本费用和运行费用降低了近50%，而电力批发价却一直很少变化。

六是天然气交易市场和电力库市场之间产生不协调。随着发电用天然气越来越多，天然气和电力市场交易规则之间的一致性十分重要。由于向电力库的投标不是确定的，某些发电商在有利可图的情况下，可以将天然气以比买来发电更高的价格卖给天然气市场，而放弃发电投标，致使电网公司不得不指派更贵的电厂来发电，而对由此造成的电力系统的损失，发电商可以不负责任。由此可见，随着天然气交易制度的改革，电力市场的交易制度非改革不可。

虽然英国电力体制改革遭遇种种问题，但世界上许多国家仍将其改革模式奉作典范。但英国却认为，所有问题“都不是小修小改所能奏效的”，应当彻底抛弃。但奇怪的是，世界银行和亚洲开发银行却在2001年3月“中国电力行业监管”国际研讨会上主张，中国电力体制改革可采用英国的改革模式，即2002年出台的电力改革方案。

英国提出的新电力交易制度依然不尽如人意

英国在电力市场化改革推进十年的时候，总结了十年间电力改革出现的问题，同时寻找新的电力改革方案，提出了新的电力交易制度。

新电力交易制度的目标，首先是要高效地进行电力供需的平衡，保持电力系统的正常运行，向用户提供安全可靠的电力，与此同时，要求通过有效竞争，特别是需求侧参与的竞争，求得较低的电价。新电力交易制度是以发电商、售电商、交易商和用户之间的双边合同为基础，它的主要内容包括：一是预约交货与期货交货，可允许电力合同提前几天、几月、一年甚至若干年签订;二是短期电力交易，提前一天(24小时)使市场参与者可以有机会用一种简单而易于进入市场的方式来精调他们的合同状况;三是建立平衡机制，在平衡机制中，国家电网公司作为系统运行者接受招投标，使国家电网公司可以平衡其电力系统;四是结算过程的安排，根据合同的实际执行情况和平衡机制中招投标的执行情况等需要及时作出相应的财务结算。

从上述新电力交易制度的主要内容可以看出，它比原来电力库的运作方式有下列根本性的改革：一是新交易制度以预约交货和期货交易的双边合同为主，辅以提前一天的短期交易，使市场参与者可以对这些双边合同进行精调，使之更符合实际;二是为一些不可预见的因素而不能做到完全平衡进行补救。同时新电力交易制度还建立了平衡机制，由国家电网公司作为系统运行者在“关大门”前4小时组织所需的招投标，虽然通过招投标成交的电量并不多，大约只占总成交电量的2~3%，但却可以保证电力系统的实时平衡，成为电力系统安全运行的关键，它是新电力交易制度的核心。三是电价制定机制发生了根本变化。新电力交易制度彻底改变了电力库的定价办法，报价将被视作实价，价格不再虚拟，而是按“报价支付”。这种方法迫使所有参与各方必须投入更多的判断力来确定何时、何种条件、何种数量来签订合同，使报价真实反映其成本，加大价格的透明度，从而使竞争更为有效。

当英国提出新电力交易制度后，有专家认为，新电力交易制度的结果并不会比强制电力库好。当新电力交易制度实施十年之后，市场竞争使发电商对于新建电厂望而却步的情况并未改善，前十年备用率从31.6%降低到21.3%;后十年又进一步降为4%左右，缺电形势显现。风电、太阳能发电的新能源发展任务难以完成;还有减排二氧化碳的任务也难以实现。美国加州和英国10年的电改实践告诉我们，电力的竞争市场不可能解决缺电问题、发展新能源和减排二氧化碳。电力的竞争性市场不是万应灵药，不可能解决所有的问题。有些问题，如优先发展新能源，减排二氧化碳需要政府政策引导。

我国在总结5号文引领的电力改革，吸取国内外的电力改革经验，从中国电力工业的实际出发，提出了不同于美、英的电力改革模式，这就是9号文提出的政府和市场相结合的改革模式，其基本原则共有五项，即：坚持安全可靠、坚持市场化改革、坚持保障民生、坚持节能减排、坚持科学监管。

对电力管制和竞争的认识

电力工业在公有制条件下引入竞争机制从实践上还没有成功的先例。我国2002年开始的5号文的改革，实现了厂网分开，但并没有真正开展竞争;别的社会主义国家，也没有一个在公有制条件下引入竞争机制的成功先例。公有制的电力企业分成多少个企业，实际上都是一个企业，自己和自己搞竞争又怎么能竞争得起来?私有制企业和公有制企业搞竞争，私有制企业怎么能竞争得过公有制企业?英、美电力体制改革的前提是私有化和市场化。世界银行在加州电力危机后，提出电力竞争性改革的起始点，提了四条，即价格、发电容量、覆盖范围和监管机构，其实缺了最重要的一条——私有化。

习近平总书记强调要把国有企业做强做优做大。电力行业是国家命脉，电力行业应当由国有企业来经营，电力行业应当坚决贯彻习近平总书记重要讲话精神，把电力国有企业做强做优做大。

至于有序放开用电计划，首先要做好输配电价的核定，建立相对独立的电力交易机构，普遍建立售电机构，弄清楚公益性和非公益性负荷的容量和电量，对非公益性用电有序放开，有序放开发用电计划，如果按电压等级放开，则需统计各类电压等级的容量、电量;如果按用户大小放开，则要统计大、中、小用户的数量和容量电量。还有电价问题，电力市场交易的用户购电价是平均购电价，不是终端用户的电价。终端用户负荷特特性有很大差别，终端价格各不相同，如何确定终端价格应事先规范。总之，不要急于放开用电计划。我国的发电和输配电工程以中央国有企业为主导，以往在大用户直购中，地方政府介入降低电价;在这次电力改革中，地方政府如继续介入降低非公益性市场定价，则可能危及电力工业发展，这是放开用电计划的一个难题。

本文刊载于《中国电力企业管理》(上旬)2018年08期，作者系本刊特约撰稿人。