李广乾:建设国家主数据库正当其时

        5月26日，“中国信息化百人会”召开第三次专题研讨会，重点讨论作为现代国家治理体系的基础性制度的国家认证制度，并且认为，有关公民、法人身份基本信息的数据库建设构成“国家认证”这个国家基础性制度的基础。
 
        实际上，当前我国基础数据库建设过程当中面临着推进乏力、各自为政、重复建设、资源浪费等种种弊端，这与“基础信息屏”的概念模糊、界定不清紧密相关。这些年来，中央各政府职能部门、各级地方政府为此浪费的国家财政资金何止十亿、百亿！这种触目惊心的糟糕局面不能再持续下去了！
 
        从技术上讲，完全可以用“国家主数据概念”替代所谓“基础信息”概念。只有确实地建立起国家主数据管理制度，“国家认证”这个国家基础性制度在信息化条件下才具备相应的技术与管理基础，人口、法人、自然资源和空间地理等信息资源库才可以作为国家信息基础设施的一部分，成为信息社会的运行管理基石。
 
        现代国家治理体系
        基础性制度的基础
        有关公民、法人身份基本信息的数据库建设早就被纳入为国家信息化和电子政务建设的重要内容。早在2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号）就将人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库作为国家电子政务建设的重要组成部分，而且，在此后的几乎所有有关信息化和电子政务建设的重大文件和规划中，这四大基础信息库也都同样被作为重要的建设内容。
        17号文件虽然第一次提出了“基础数据（信息）库”的概念，不过对于如何认识、如何建设这几大基础数据库，却没有作出明确的安排。《国家电子政务总体框架》(国信〔2006〕2号)试图解决这个问题，指出基础信息资源来源于相关部门的业务信息，具有基础性、基准性、标识性、稳定性等特征。人口、法人单位、自然资源和地理空间等基础信息的采集部门要按照“一数一源”的原则，避免重复采集，结合业务活动的开展，保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享。
 
        然而，虽然国信〔2006〕2号文件界定了基础数据的性质并明确了建设原则和管理要求，但是对其信息架构、技术手段、实现方式等问题却没有进行说明。实际上，就信息化而言，必须通过构建一定的业务、数据模型才能对具体实施工作提供指导，否则仅有这些抽象的原则和要求仍然难以指导各部门的信息化业务系统建设。所以说，国信〔2006〕2号文件也只是部分地解决了基础数据的认识和建设问题，但是其具体的技术实现路径和方法却未能明确和规范，从而仍然不能科学有效地指导和推动四大基础数据库的建设。
 
        主数据管理：电子政务
        基础信息库的实现路径
        类似电子政务领域的所谓“基础信息”的现象在其他行业和领域也都存在，例如银行有关客户的基础信息、航空公司有关旅客的基础信息、产品制造企业的产品设计、产品结构、物料清单等有关产品生产制造的基本信息。这些行业和领域对于基础信息的技术处理与实现经历了一个不断演变的过程，并最终发展出一套系统的有关基础信息的采集、存储、更新、共享应用的理论与方法，即主数据管理。近年来，主数据管理系统已经成为银行、大型产品设计制造企业、航空公司实现基础信息共享的标准方法。
        主数据的内涵与所谓的“数据稳定性”密切相关。所谓的“数据稳定性”即是指：（1）数据位于现代数据处理系统的核心；（2）业务处理是多变的，而数据在性质上是不确定的；一些数据与业务处理一起变化，而另一些数据则相对不变。这些性质相对不变的数据即为主数据。就企业信息化建设而言，所谓主数据是指满足跨部门业务协同需要的、反映核心业务实体状态属性的企业（组织机构）的基础信息。主数据具有超越部门、超越流程、超越主题、超越系、超越技术等特征。从这些特性来看，主数据及主数据管理不仅特别契合国信〔2006〕2号文件对于人口、法人等基础信息库的建设要求，而且因为具有比较系统的理论框架，所以对电子政务项目建设具有很具体的指导意义。从这个意义上讲，我们完全可以将电子政务四大基础信息库称之为国家主数据库，今后应该应用主数据管理的理论和方法去指导国家的电子政务信息资源建设，解决长期以来导致电子政务基础信息库建设的各自为政、重复建设、资源浪费等问题。
 
        加快国家主数据库建设
        1. 废除“基础信息库”的说法。
        今后，为加快信息资源的开发利用，应该明确国家主数据库的概念，并以此取代目前那种不太科学的所谓基础信息库的说法，使得当前电子政务信息资源库建设的混乱局面能够得到有效的解决。
        这些年来，我们对于所谓的基础信息库的认识其实是很含糊的。基础信息库这个概念本身就是一个伪概念，并不能为我们提供对相关问题科学有效的认知。实际上，当前我们仍然没有统一基础信息库建设的技术选择与总体架构，更缺乏相关的技术标准，硬件建设和安全方面的很多问题都没有得到很好的解决。目前，所谓的基础信息库往往被看做是对那些法定基础信息的存储和管理，而没有将其与业务信息联合起来，这也就制约了基础信息库的应用作用，使其难以突破各种制度的束缚。与此相比，企业主数据则不存在这些问题，其技术实现非常明确，其建设过程简单有效，业务应用整合高效。因此，如果能够明确地以“国家主数据管理”去取代“电子政务四大基础信息库”的概念，将能够有效地杜绝有关部门以种种理由回避共享的现象。
 
        2. 将国家主数据纳入国家信息化顶层设计框架。
        对于信息资源管理与开发利用而言，国家主数据管理的概念本身即是某种程度上的顶层设计，而从国家信息化和电子政务顶层设计来看，国家主数据应该是构成顶层设计的最为核心的组成部分：国家主数据不仅是连接业务与数据的桥梁，更是实现各业务部门信息共享的基本平台。因此，国家主数据管理将能够刷新人们对于国家电子政务总体框架的基本认识。
       3. 基于主数据管理加强电子政务信息资源管理的机制体制建设。
 
        国家主数据管理涉及众多的部门和环节，必须根据相关技术、管理要求，加强研究，对其管理制度进行相应的改革。根据前述主数据管理的特性，我们发现，国家主数据管理实际上具有相对的独立性，完全可以从各相关职能部门的具体业务中分离出来，因此，当前围绕人口、法人、自然资源和空间地理等国家主数据库的建设，可以首先各自单独出来，未来经过一段时间的成熟之后，可以考虑建立相对独立的国家主数据管理局，将所有那些能够基于主数据管理的公共信息资源进行统筹管理。