展曙光 | 政策执行不力是当前增量配电的最大问题

随着增量配电试点工作推进，试点过程中不断浮现的问题，成为电力行业的焦点话题。近日，国内首部解读增量配电政策、指导增量配电业务的专著——《增量配电业务改革政策研究与实务》出版发行，对上述话题进行了解读，并从政策、法律角度给出了解决问题的建议。

就该书的出版背景、增量配电目前的进展和难点等问题，记者专访了该书编制团队主要作者、北京律师协会公司法和企业法律风险管理专委会副主任展曙光。

中国能源报：自2016年国家启动增量配电业务试点，至今已有两年，此时出版《增量配电业务改革政策研究与实务》的动机是什么?

展曙光：很多电力行业人士这两年常问我：增量配电网到底该怎么做?以此为考虑，我们将推行增量配网项目中的问题总结成书。

当然，也有背后的因素。首先，电力行业相对封闭，行业外对政策普遍缺乏了解，很多地方成功申请试点项目后，不知道怎么做。其次，政策从出台到操作，再到落地，其实是和项目结合的过程，但拿着政策却不知如何运用的现象很普遍。我们认为，需要把改革中的问题，尤其是实践中的共性问题总结出来，给大家一些参考。

书刚发布，我们就收到了一些来自项目实践单位和政策制定方的积极反馈。这反映出，很多人面对政策确实不了解如何操作。另外，政策制定方也关注政策的可操作性，以及后续执行等问题。

中国能源报：您认为，增量配电在电改中处于什么地位?

展曙光：应该是核心地位。电改的难点，在于“管住中间”，也就是电网从事的输配电环节的管制问题。只有通过不同主体的经营才能形成对比，并看到输配电的真实成本。如果只有一家经营，很难通过比较竞争达到“管住中间”的目的。

电改“9号文”提出“鼓励社会资本投资配电业务”，强调的是放开社会资本进入，实际就是拉动民间投资，让更多主体参与配电业务。从供电系统本身而言，增量配网就是希望发挥包括民营企业在内的更多主体的创造性，可以让居民、企业等用户享受到不一样的服务，让地方经济发展得更好。就像当年的电信行业，如果没有开放，会不会有现在的微信、移动支付和共享经济呢?事实上，正因为开放，电信行业才有了新业态的发展。同样，一旦配电市场放开了，引入竞争、让大家一起参与就能给整个电力行业带来活力。如果配电网不放开，大家就没有这种发挥创造性的机会。所以，增量配电是一个特别好的切入口。

中国能源报：目前来看，增量配电网推进过程中存在哪些阻力?

展曙光：国家发改委和国家能源局10月份发布的《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》中批评了两方面的问题。一方面说地方不积极，认识不够，改革推进力度不够。但从我之前了解的情况看，很多地方政府很想做事，却不知道如何操作和落地。尤其遇到困难时，更不知所措。另一方面指出了电网的原因。现在大家普遍认为，最大阻力来自于电网企业。但据我们观察，电网企业对于参与增量配电改革的具体政策是不明确的，也需要出台新的可操作的规定，比如资产如何重组、存量资产如何参与增量配电改革等。而现在部分地区的电网企业坚持不参股、不转让、不租赁，整个改革难以推进。

增量配网的规划、施工、并网都离不开电网企业，但现在缺少基本的行为规则，导致很多困扰。比如有些地方发生了电网企业不提供施工电源、增量配网企业用柴油机做施工电源的情况。所以，现在如何给电网一个合理定位、电网企业如何参与增量配电改革，是需要考虑的问题。

中国能源报：如您所言，这些阻力如何解决?

展曙光：一方面需要电网企业自身思想、认识上的转变;另一方面，电网企业参与增量配电改革的政策也要更明确。现在的政策很大程度上处于摇摆状态，鼓励与否含糊不清，让包括电网企业在内的各方都很难受。不过，近期发改委的约谈、通报，还是起到了积极作用。

其实，增量配电改革刚开始时，很多发电企业都想参与，但后来大多戛然而止。发电企业的调度、上网甚至能否发电，实际上取决于电网企业，这也导致其不敢跟电网企业争夺配电市场。另外，改革难推进，也让很多社会主体、社会资本望而却步。社会资本方会质疑：政策不明确，将来盈利模式不明确，参与进去会不会亏钱?而地方政府又因专业性不够，更容易知难而退。

所以，理顺电网企业的问题，首先要给电网企业一个说法，一个明确的政策：对处于垄断地位的市场主体进行限制，采取不对称管制措施。这样社会资本才敢参与，其它主体才能培养起来。

中国能源报：地方政府比较积极响应增量配电，原因是什么?

展曙光：有两个原因。第一，原来的配电模式已经制约了部分地区地方经济的发展;第二，增量配电是发展经济、带动产业的切入口，地方政府希望产业和电网能协调发展。

一位地方政府领导曾讲过一个观点：“电和产业经济是点和面的关系。电固然重要，但只是一个点，地方要的是一个面，是整体经济发展。点和面只有放在一个主体上，让一个主体承担权利和义务，才能更好地协调发展。”这个观点给我留下很深的印象。如果电力发展和产业发展放在一起，地方政府就可以把点和面做通盘考虑，就不会产生点和面的诉求不一致、不同主体的权利义务不对等的情况。我们认为，把增量配电的权利义务交给地方政府主导，是非常明智的选择。

中国能源报：增量配电改革对电力市场建设有何意义?

展曙光：二者是两个独立维度的概念，但又有交叉。

配电网企业最终也要参与到电力市场中来，也会参与购电、售电等环节。同时，不把配电主体培育起来，电力市场中的现货市场也可能受影响，交易主体如果没有配电能力，竞争力可能就会弱。反之，如果具有配电能力，那么在资金、用户等各方面会有更多的创新点，议价能力、参与市场的能力也会增强。所以，二者虽然在不同维度，但中间又有很大的交叉，就是相辅相成。

尤其是，电力市场不仅要做现货市场，将来还会有期货市场、金融市场。如果配电网企业参与市场，那么无论对其用户还是自身发展，乃至对电力市场的完善都具有特别意义。现在单靠市场的第三类售电公司，大多没有自己的固定客户，它的市场很容易萎缩。

目前电力市场上有发电背景的售电企业竞争力强，而将来随着有配售背景的配电网企业的进入，会形成发售一体化、配售一体化企业同台竞争的局面。那时候，整个电力市场就比较“好玩”了：几大强者之间相互竞争，整个电力市场会更具活力。