冯来法：电价改革40年回顾与展望

持续改革电价形成机制，助力经济社会高质量发展

——电价改革40年回顾与展望

改革开放40年以来，我国电力工业发展取得了举世瞩目的伟大成就，电价改革功不可没。笔者作为从业二十余年的电价改革亲历者，深切感受到在每个电价改革关键阶段，电价改革决策者和执行者以勇于担当的政治觉悟、高度负责的专业精神、直面问题的非凡勇气，成功推出并实施了一系列重大改革政策，干一项、成一项，保障了电力工业可持续发展，满足了经济社会日益增长的电力需求。相比世界各国，我国电价改革基本没有走弯路、回头路，以显著低于发达国家的电价提供了接近发达国家的供电保障能力、电力普遍服务水平和清洁电能供给能力，并有力助推电力市场化改革。

一、电价改革在各个历史时期都发挥了关键性作用

回顾历史，电价形成机制承载着各方利益诉求，影响着电力行业发展格局，改革难度最大、争议最多。通过充分听取各方意见、反复酝酿解决方案，试点探索、总结推广，我国电价改革实现了“迈小步、不停步”，不仅有效化解了当前电价矛盾，也为未来深化电力体制改革奠定了基础。改革进程大体分为五个阶段。

第一阶段：完全管制定价时期(1978—1985年)，核心是稳定电价、稳定供应。这个时期，我国刚刚经历文革，百业待兴，电力工业发输配售电一体、装备差、可靠性低、缺电严重、发展资金不足。为确保宝贵的电力资源用到国民经济发展的“刀刃”上，电价政策在稳定总体价格水平基础上，持续推动结构性改革，促进提高电力使用效率：引入国际普遍采用的两部制电价，激励用户提高用电负荷率，扭转了用电效率过低局面;出台功率因数调整电费办法，促进无功就地补偿;推广具有分时功能的电表，试点峰谷电价、季节电价，促进削峰填谷。通过一系列“组合拳”，发用电效率效益均显著提升，有力支撑了改革开放初期经济社会发展。

第二阶段：还本付息电价时期(1985—1997年)，核心是鼓励投资、保障需求。80年代中期起，我国经济高速发展，各地均出现了严重的“发展等电”问题。为调动各方办电积极性，特别是鼓励社会资本投入到电力行业，政府放松上网环节价格管制，引入“还本付息电价”，核定能够覆盖融资成本、保障协议利润的上网电价、销售电价。还本付息电价政策的实施，充分调动了社会力量办电积极性，地方自筹和利用外资筹集的电力建设资金占比显著提升，促进了电力工业快速发展，缓解了供求矛盾。1985—1997年，全国发电装机容量增加2.92倍、发电量增加2.76倍，同时我国电力企业管理水平也得到较大提升。

第三阶段：经营期电价时期(1997—2002年)，核心是避免价格过快上涨，扩大需求。1997年亚洲金融危机爆发，我国电力需求矛盾有所缓和，为调整电价政策提供了窗口期。上网电价方面，进一步突出投资主体的经营责任，将还本付息电价改为经营期电价，按经营期统筹考虑运营成本、税金与合理利润，既有利于引导投资，又抑制电价水平过快上涨。销售电价方面，实施了农电“两改一同价”改革，将农网经营成本在城乡用户中共同分摊，将之前农村普遍度电1元以上的价格降低到0.56元左右，极大提高了农村地区安全可靠经济用电水平，为后续村镇经济腾飞提供了电力保障。

第四阶段：标杆电价时期(2002—2014年)，核心是事前定价、鼓励清洁能源发展。2002年。国务院出台《电力体制改革方案》(国发〔2002〕5号文)，电力工业实现了全面的厂网分开、主辅分离。2005年，《电价改革办法》印发，燃煤机组上网电价形成机制由事后定价改为事前核定标杆电价，显著提升了投资效率。随后，标杆电价推广到风电、光伏、核电、生物质发电等领域，“一厂一价”历史终结。出台了征收可再生能源电价附加和上网电价退坡相结合的补贴制度，极大地促进了我国可再生能源的发展。至当前，我国新能源装机(含风电、太阳能发电)已超越水电，成为第二大电源;太阳能装机已接近风电;西藏、青海、四川清洁能源装机占本地电源总装机比例超过80%。

第五阶段：新一轮电力改革时期(2015年至今)，核心是输配电价改革和降低用能成本。2015年，中共中央国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发9号文)，确定了“三放开、一独立、三强化”的改革基本路径以及“放开两头、管住中间”的体制框架。三年来，我国电价工作按照9号文要求，建机制、推改革，成效斐然。一是形成了完整的输配电价体系。先后印发跨区专项输电工程、区域电网、省级电网、地方电网和增量配电网的定价办法，构建了科学的独立输配电价制度体系，核定了各级电网输配电价水平，适用于所有类型的电力市场化交易。输配电价改革成为我国首个全面完成的电力体制改革专项任务。二是有序放开发用电价格，市场形成价格比例快速提升。推动上网、销售环节政府定价快速向市场定价转变，促进了电力资源优化配置。2017年，国网公司经营范围内市场交易电量达12095亿千瓦时、占售电量的31.3%，预计2018年市场交易规模将超过14000亿千瓦时。三是以较低电价水平满足经济社会电力需求。2016年以来，国家通过降价、减税、清费、市场化等方式，年减轻用户用能成本超3000亿元。2018年实施的“一般工商业电价平均降低10%”政策，进一步降低了中小微商业企业用电负担，有力改善了营商环境。近日，世界银行发布2019年世界营商环境报告中指出，我国“获得电力”指标位列全球第14名，总体上已达到主要发达国家水平。