国家能源局第一任局长张国宝将退 能源困局待解

      尽管成立之初被寄予厚望，但电煤矛盾、油荒、气荒、减排运动导致的拉闸限电等各种持续多年的能源难题依旧无法解决。不少专家认为，新的能源局长也很难改变能源困局，原因是改革的权力在更高层决策者手上。

      九龙治水无权决策 

       2010年12月27日，财新网刊发一则张国宝即将离任的报道，并援引发改委一位司局级官员的消息称，同为发改委副主任的刘铁男将有望接任。

毕业于西安交通大学的张国宝1991年开始进入国家计划委员会工作，历任投资司工业处处长、投资司副司长、国家计委副秘书长，副主任等职，从1999年开始，张国宝就一直分管能源工作，2003年4月，张国宝担任改组后的国家发改委副主任，继续管理全国能源。张还同时担任正部级的国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室主任。

      2008年，国务院推动“大部制”改革，张国宝毫无争议地兼任国家能源局第一任局长。 当时，各界迫切希望能源领域能够通过大部制，统一和强化原本分散的职能，加强对于石油、天然气和电力这几大垄断行业的监管，不少人更希望能成立统管全局的“能源部”。

      但结果让人意外。根据国务院“定机构，定编制，定职能”的“三定”方案，国家能源局划入原国家能源领导小组办公室职责、发改委的能源行业管理有关职责，以及原国防科学技术工业委员会的核电管理职责等，作为副部级单位，能源局只是发改委的辅助机构，远非统管全局的能源部。

      “不少人认为能源局能改变九龙治水的局面，现在看来，也不过是多了一条龙而已，而且在其他的龙看来，这只是一条蛇。”一位能源专家打比九龙治水方说。

      “中石油、中石化、国家电网、南方电网、五大电企等，权力都比能源局大，都以做大做强为己任，本身又没有增加能源供应、减少排放的任务，能源局如何管得来？”韩晓平分析道。

      正是基于这样的原因，2008年的“三定方案”就提出成立“国家能源委员会”，但这个由国务院总理温家宝、副总理李克强分任正副主任的议事机构却延至2010年1月才宣告成立。

     “国家能源委员会是高层次的领导和协调机构，国家能源局是具体管理能源事务的机构，国家能源委员会的日常工作由国家能源局承担。”张国宝当时接受媒体采访时说道。作为能源委21名委员之一，张国宝兼任国家能源委员会办公室副主任。在能源委中，作为专职的能源管理机构的能源局远没有决定性的话语权。

       在2009年年初的全国能源工作会议上，张国宝就提到，国家能源局要掌管全国能源工作面临五个困难，其中就包括缺乏实施行业管理的手段和资源。他举例说，煤炭行业管理的五个许可证，没有一个在国家能源局，核电厂运行操控员考评在国家能源局，但发证在国家核安全局，也很不顺。中央层面，难以摆脱多头治理的顽疾；地方层面，触动地方利益的改革又迟迟推不下去。

       但就算升格为能源部，这些问题依旧难以解决。1988年，中国也曾成立过能源部，却在5年后不得不撤销。原因是国有能源企业级别上与能源部平级，而能源项目的审批权又在当时的计委，且石油、核工业两家总公司不愿加入能源部。

     “如果能源价格无法市场化、能源市场准入、项目审批等职能无法从发改委分离，纯粹做机构调整很难有所作为。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强2008年极力呼吁成立能源部，但如今却认为成立能源部的时机远未成熟。

       能源改革前路难行

      “张国宝一上任就忙于增加能源供应了，哪里还顾得上体制改革？”在记者问及能源局两年来在能源改革上的举措时，发改委能源研究所副所长李俊峰反问道。 “紧急的能源事务如雪花般天天都来，煤炭问题，电力问题等等，我感到很大压力。”在2008年的能源局成立大会上，张国宝就表示，当时最紧迫的就是保证下来两个月的煤炭供应不出问题。

       为了保证供应，能源局积极参与发改委主导的煤炭整合。一方面筹划和积极推进大型煤炭基地建设；另一方面培育和支持煤电运一体化，打造综合性的大型能源企业，希望能借此增强能源企业的抗风险能力和国际竞争力，夯实煤炭供应的基础。

       但张国宝并不主张煤炭继续无限度增产。

      “不能有水快流，有了煤炭都要规划成矿井，都要开发出来。”2010年9月的一次煤炭论坛上，张国宝表态说，按照需求每年增长2亿吨计算，到“十二五”末中国煤炭产量将达40亿吨，但张国宝并不主张将上限设为40亿吨。 而据媒体报道，“十二五”煤炭发展规划上报了38亿吨、40亿吨、42亿吨三个不同数据，但最终国家能源局选定了最低的38亿吨，以此满足煤炭占一次能源消费比重下降7个百分点到63%的规划。

       能源局更多的将能源供应的希望放在新兴能源上面，其中“风电三峡”让人们印象深刻。“继续增加煤炭产量面临资源、环境、运输等的制约，所以调整能源结构，增加核电和风电比重已迫在眉睫。我们应迅速下决心，行动起来，精心组织，建设甘肃河西走廊、苏北沿海和内蒙古三个千万千瓦级大风场，建设‘风电三峡’。”张国宝发表在人民日报的文章《打造“风电三峡”》写道。

       但由于电网的不配套，“风电三峡”很快就遭遇了“过剩”困局。据《瞭望东方周刊》报道，截至2009年6月底，没有并入电网的风力发电机组约500万千瓦，1/3的风机处于闲置状态。2010年，发改委等十部委甚至还发出了“抑制风电产业产能过剩”的通知，但能源局没有在其中列名。

      “风电的困难实际上也是垄断造成的，电网公司说你是垃圾电，你就成了垃圾电了，不让你并网。火电并入电网的价钱是三毛钱（每千瓦时），但风电要卖五毛多，电网就找理由不要了。”提到风电的困局，韩晓平感到愤然。

       但林伯强则认为，关键是能源局没有调节电价的权力，“现在所有的发电补贴都在风电厂方面，但对于电网公司接收不稳定的风电所造成的损失，国家是不提的，没有人愿意埋单，也很难要求电网公司积极地去做这样的事情。”

       最后，张国宝还不得不打圆场：“产能过剩是指风电设备，而不是风电事业。” 尽管如此，业内并没有对张国宝的离任产生“人走政息”的担忧。一位专家表示，由于没有太多的审批权力，能源局两年来更多的是从国家利益层面上进行能源规划，比其他部门更符合民众的利益，将来肯定会沿着这个方向走下去。

       韩晓平也认为，尽管权力有限，但能源局在石油天然气垄断改革、电力改革、发展分布式能源等问题上都值得称道。“能源行业是一个改革基本停顿的行业，之前改了一点，后来又停下来了，处于上气不接下气的状态，要真正进行改革，还得看中央的决心。”韩晓平说道。