电网建设滞后 全国人大督促落实可再生能源法

今年5月至6月，全国人大常委会启动了《可再生能源法》实施以来的首次执法检查，调查内蒙古、江苏、甘肃、北京、河北等14个省(区、市)的执行情况。在日前举行的十二届全国人大常委会第四次会议上，全国人大常委会执法检查组向会议提交了《关于检查可再生能源法实施情况的报告》。

在可再生能源法和有关配套政策的推动下，我国可再生能源产业进入全面、快速、规模化发展阶段。截至2012年年底，我国可再生能源发电装机规模占总发电装机比例达28%，比2005年提高5个百分点;可再生能源发电量约占全国总发电量的20%，比2005年提高4个百分点。不过，全国人大常委会副委员长陈昌智在作《关于检查可再生能源法实施情况的报告》时指出，目前电网建设普遍滞后于可再生能源发展;可再生能源发电全额保障性收购制度未得到有效落实;可再生能源电价附加和补贴机制还有待健全。

利益驱动管理体制很“纠结”

近年来，我国可再生能源利用发展迅速。据统计，截至2012年年底，我国水电装机容量2.49亿千瓦，风电并网装机6300万千瓦，太阳能光伏发电装机650万千瓦，可再生能源产业已成为新的经济增长点。

“法是利器，是规范，是硬的约束。如果没有《可再生能源法》，可再生能源产业发展到今天这样一个水平是不可想象的。”全国人大环境与资源保护委员会主任委员陆浩表示。

但是，全国人大常务委员会委员陈吉宁表示，目前我国可再生能源发展总体来看仍然是GDP导向。“与GDP相关的利用发展得就非常快，比如风力发电、太阳能光伏发电。而跟GDP不那么相关的，比如生物质，总体上发展得就不是很好。”

《关于检查可再生能源法实施情况的报告》指出，尽管国家可再生能源“十二五”发展规划早已颁布，但国家电网规划至今没有出台，电网建设普遍滞后于可再生能源发展。

“各方都有自己的利益诉求，都从自己的利益点出发，所以就造成了这种现状。”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦接受记者采访时表示，“光伏最热的时候，全国600多个城市中有300多个要发展光伏产业，100多个表示要建产值500亿元、1000亿元的光伏产业园，可事实上全国的光伏产业总产值才3000亿元。这种搞法，怎么可能不出问题?”

“可再生能源发展不应以GDP的增长作为推动力，而是要切实把它作为国家的能源战略来抓。”陈吉宁表示。

“可再生能源产业健康发展，需要国家有一个部门来统一管理。”孟宪淦表示，“按照《可再生能源法》，国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理，但现状是价格由国家发改委管，规划由国家能源局管，财政补贴由财政部管，产业方面由工业和信息化部管，上网则归国家电网管，多部门交叉管理，出台的政策甚至互相矛盾，这就造成了媒体所说的"九龙治水"局面。”

《关于检查可再生能源法实施情况的报告》明确指出，可再生能源发展涉及部门多，相关部门职能交叉，没有统一协调、统一推进、统一监管的工作协调机制，相关政策配合不够，部分产业发展受到制度制约。

全额收购难落实“弃风”严重

“如果严格执行《可再生能源法》，现在可再生能源行业的诸多问题都不会存在，比如"弃风"限电、产能过剩、补贴难到位等。”孟宪淦认为，“《可再生能源法》执行方面归纳起来有三个问题，一是管理体制问题，二是并网问题，三是电价问题。”

《关于检查可再生能源法实施情况的报告》指出，目前风电、光伏发电、水电都出现送出和消纳问题，“弃风”问题最为严重，2012年达到208亿千瓦时，占实际发电量的17%左右。在风力资源丰富的“三北”地区限电尤其严重，年风电平均利用小时数大幅下降，如吉林从2010年的1941小时下降到2012年的1420小时，一些地方风电限电比例超过40%。

为了保障可再生能源的生产与使用，《可再生能源法》明确规定，制定电网企业优先调度和全额保障收购可再生能源发电的具体办法。但全国人大常委会执法检查组在调研中发现，很多地方在执行这项政策时都“打了折扣”，造成严重的“弃风”现象。

之所以出现“弃风”问题，《关于检查可再生能源法实施情况的报告》提出的原因是“部门责任落实不到位”。此外，《可再生能源法》颁布至今，关于全额保障性收购制度的相关办法仍未出台，电网企业未按规定收购电量，电力监管机构监督乏力。与此同时，地区之间、企业之间的利益关系也制约了全额保障性收购制度的落实。

“发出的电要上网、要卖出去，才能产生效益。去年有208亿度电上不了网，送不出去，白白浪费了，这对整个产业造成直接的伤害。为解决并网消纳问题，我们一直在呼吁实施可再生能源电力配额制，发电企业承担限额的可再生能源发电责任，电网企业承担限额的可再生能源收购任务，各级政府承担限额的可再生能源使用义务，这样消纳问题就可以很好地解决了。”孟宪淦表示，“但这一制度尚未出台，我已经看过3个版本的讨论稿，就是公布不了、落实不下。”

《关于检查可再生能源法实施情况的报告》给出的解决之道包括：国家发改委、国家能源局要加强对可再生能源及相关规划的统筹，尽快出台全国电网发展规划，加强配套电网和跨省区输出通道的建设，提高消纳、输送能力，保证可再生能源开发、输送、利用等多个环节的健康、协调发展。

“全额保障性收购的法律规定已经出现在《可再生能源法》中，我们不要只把它看作是一种象征意义，它是有实质性规定的。”陆浩表示，“实际上，针对可再生能源的收购，国家从电网和各个方面都做了很大的努力，但为了保证优先调度、全额保障性收购，还需要对保障性措施加以完善，包括科技的研发都要跟上。”

电价补贴执行不力影响企业生存

此次《可再生能源法》实施情况调查发现，可再生能源电价补贴执行过程中存在较多问题。

《关于检查可再生能源法实施情况的报告》指出，按照现有的电价附加标准和征收率，所筹集的资金已不能满足补助需要;补贴审批环节过多，程序复杂，到位周期长，长期拖欠严重影响投资效益;现有补贴侧重于发电环节，对输电、辅助服务补贴不到位，影响了电网企业建设的积极性;可再生能源基金的使用缺乏统筹协调，资金安排与规划缺乏有效衔接。

为鼓励可再生能源发展，国家制定了一系列税收优惠政策，如对中央财政补贴不征收增值税，但这项政策在地方执行过程中显然有“变形”的情况出现。《关于检查可再生能源法实施情况的报告》披露，“有的地方仍将用作可再生能源基金的电价附加资金列为电网企业收入，征收增值税。国家制定了小水电征收6%增值税的政策，但有的地方实际征收税率高达16.8%。”

由于资金不足，再加上行政流程繁复，可再生能源电价补贴延迟发放的时间越来越长，推迟一年拿到补贴已算“及时”。“账面上虽然是应收账款，但短期内拿不到，不足以支撑项目的现金流，很多光伏电站在2011年年底并网，幸运的到2013年年底才能拿到部分补贴，理论上他们有破产的风险。”一位业内人士表示。

针对《可再生能源法》的执行问题，《关于检查可再生能源法实施情况的报告》指出，要进一步加强对可再生能源法落实情况的监督检查，严格按照法律要求，保障各项法律制度落实到位，依法促进可再生能源产业积极健康发展。

“以前光伏发电采用全国统一标杆上网电价，现在光伏电站分区域标杆上网电价政策已经实施，分布式光伏发电项目度电补贴政策也已经出台，另外可再生能源基金即将扩容，这些都表明国家正在逐步改善价格、补贴落实状况。”孟宪淦表示，“全国人大此次对《可再生能源法》的监督检查表明了国家的重视，《可再生能源法》的执行状况将会逐步改善。”