强化证据意识 提高执法水平

为推进全国环境执法队伍建设，进一步提高执法水平，生态环境部连续3年在全国开展环境执法大练兵活动。笔者在参加2017年环境执法大练兵评审工作中，发现部分执法人员执法水平不高，证据意识不强，未能客观、及时、全面、合法地收集证据，作出行政行为时缺乏确凿充分的证据支持。在法治环境日益改善、行政相对人法律意识日益增强的形势下，要提高环境行政执法水平，必须从一线环境执法人员做起，强化证据意识，做好调查取证工作。

首先，环境执法人员必须认识到证据是正确执法的基础。每一次行政行为，都理应经受住行政诉讼的检验。根据《行政诉讼法》，一旦行政相对人提起诉讼，生态环境部门都要对作出的行政行为负举证责任;如果存在主要证据不足的情形，行政行为会被撤销(部分撤销)。法院从始至终看不到违法事实本身，只会看到反映违法事实存在的证据，因此执法人员要能够客观、及时地使用法定的证据形式正确反映客观存在的违法事实。从依法行政的角度讲，生态环境部门在处理环境违法行为时，也必须要严格按照其收集到的证据对行政相对人作出合法合理的行政行为。因此，执法人员心中始终要有根弦，以行政诉讼对证据的要求为标准进行调查取证。

其次，环境执法人员应该铭记，调查取证要严格按照法定权限和法定程序进行。笔者在大练兵评审时发现，在一些案件中，环境执法人员在需要取样时没有制作取样记录或将取样过程记入现场检查(勘察)笔录，也没有采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况，有时生态环境部门制作了取样记录，但却无行政相对人签字确认。此外，《环境行政处罚办法》规定，调查取证时调查人员不得少于两人，并应当出示行政执法证件;调查人员进行现场检查或询问时，应当告知当事人依法享有的权利，尤其是申请回避的权利。如果没有达到这些要求，出现程序违法问题，相关笔录将不能作为认定事实的证据，法院或许会以程序违法为由撤销行政行为。

再次，环境执法人员要提高现场调查取证的能力。环境执法的证据绝大部分来源于现场采集，现场往往真实地反映了环境违法行为的全部事实。以现场检查(勘察)笔录和调查询问笔录为例，现场检查(勘察)笔录的地点一定是在环境违法行为发生的现场，内容应该是执法人员对自己耳闻目睹、检查勘察案件事实的记载，包括听到的、看到的、摸到的、闻到的，或者用仪器检测到的事实;询问笔录不应该是对现场检查(勘察)笔录的简单重复，还要关注与违法行为有关的持续时间、当事人主观过错、动机等无法通过调查人员现场检查勘察就能获得的案件事实，以及要求当事人提供材料的获取情况;在条件允许的情况下，进行现场调查取证时要尽可能地制作现场视听资料，这不仅能更好地反映违法现场的事实，更是对执法人员的一种保护。

最后，执法人员要全面、客观、及时、公正地进行调查取证。执法人员调查取证时，要实事求是，凡是与违法事实有关的证据材料，应当一律收集，不能凭一时的主观判断取舍。笔者发现，有时执法人员对当事人自认的事实并不进行核实，比如，对“未批先建”违法行为进行处理时，简单接受建设项目业主(或其委托代理人)接受调查时自我陈述的“建设项目总投资额”，万一建设单位在行政诉讼中改变原有说法，就将使生态环境部门处于不利地位。因此，建议执法人员在发现企业环评违法行为的第一时间，对建设项目负责人进行询问，通过调查询问笔录固定建设项目总投资额;同时，为保证数据的可靠性、真实性，尽量对项目的不同负责人进行分别调查，通过不同负责人陈述相互印证，核实建设项目投资额数据;此外，还应该要求企业提供发改部门核准的建设项目投资额、建设项目发包合同、项目设备采购合同等证据材料，尽量保证投资额认定的客观性。