承德首部地方立法聚焦水源涵养保护

“水的源头、云的故乡、花的世界、林的海洋”，盛夏的河北省承德市美成了一幅画，在这幅处处可见生态美景的画布上，承德市还担负着建设京津冀水源涵养功能区的重任。

为了保护好这幅生态美景，让京津冀水源更清澈，近日，河北省十三届人大常委会第四次会议审查批准了《承德市水源涵养功能区保护条例》(以下简称《条例》)。将于今年10 月1 日起施行的《条例》，对水源涵养禁止及限制行为作出了规定，强化了多种污染物综合治理措施，明确了建立协调联动、横向生态补偿机制等创新性举措;在法律责任部分，引入恢复性司法理念，坚持处罚与恢复生态并重。

水源涵养不仅要做水文章

记者注意到，《条例》共六章四十一条，“涵养保护”作为核心内容，共有十条，占据整个法条的近1/4篇幅。

民建河北省委副主委、民建承德市委主委薛寒认为，水源涵养不仅要做水的文章，更要统筹土壤保护、植被恢复等工作，还要兼顾保护与开发，尤其是在塞罕坝生态开发上要把控好度，避免过度开发给生态带来压力。

突出承德地方特色，着力解决实际存在的问题，《条例》坚持保护优先，重点突出了植被恢复、土壤保护、水资源保护等方面内容，并就禁止及限制行为作出了明确规定。

《条例》第九条规定，严禁不符合水源涵养功能定位的各类开发建设活动;第十二条规定，在依法划定为旅游区域的草原内，除许可的旅游项目和活动外，禁止未经批准新建、扩建旅游设施及项目;第十四条规定，二十五度以上陡坡地、大中型水库周边汇水区二十度以上的陡坡地、沙化地禁止开垦种植农作物，已经开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕还林还草;第十五条规定，在地下水禁止开采区内，禁止取用地下水;在地下水限制开采区内，禁止新增取用地下水的建设项目;在市政供水管网覆盖范围内，未经批准的自备水井一律予以关闭……

在明确禁止及限制行为的同时，《条例》还就加强保护和修复做出多项规定。如在水源涵养区保护上，《条例》提出，应当划定生态保护红线予以重点保护;在草原保护上规定，应当划定并严守草原保护红线，坚持退耕还草、退牧还草，实行草原禁牧、休牧、轮牧制度;在未利用地保护上明确要实行封育、养护植被;在水质保障上规定，河流交界断面地表水环境质量不低于国家和省规定的标准。

建立横向生态补偿制度

一手抓保护，一手抓治理。针对承德市目前存在的问题，《条例》规定了强化治理措施、加大治理力度等内容。

如针对选矿业污水问题，《条例》明确提出，选矿业应当加强污水和尾矿的处理，达到国家规定的处理标准，恢复土壤、地下水环境生态功能，防止二次污染。针对选矿企业偷排乱放导致的河流渗透功能降低等问题，《条例》第二十二条明确提出，市、县级人民政府应当采取清淤、疏浚等方式对河道、沟渠等进行综合治理，清除污染源，恢复河渠生态功能。

为进一步完善管理体制和机制，《条例》明确了多项创新性制度，建立政府向人大常委会报告制度和财政补偿奖励机制，推动建立横向生态补偿制度，强化监测预警机制和完善统计制度等内容。

《条例》第二十五条明确规定，市、县级人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当报告水源涵养工作情况，并向社会公开。市、县级人大常委会根据需要对政府水源涵养工作情况实施监督检查。

《条例》第二十九条规定，市、县级人民政府应当建立生态保护补偿机制。通过财政转移支付和资金补助、技术支持、实物补偿、产业转移、人才培训等方式，落实生态补偿制度。

薛寒介绍说，将横向生态补偿制度纳入到地方立法中来，《条例》是一个突破。《条例》提出，推动建立承德市与北京、天津等生态受益区域公平、有效的地区间横向生态补偿制度，实现生态共建共享、共同发展。

坚持处罚与恢复生态并重

《条例》法律责任部分共有八条，八条中既有追责问责内容，也有行政处罚措施。《条例》引入“恢复性”司法理念，八条法律责任中，有四条涉及恢复生态或采取补救措施等内容。

在追责问责方面，《条例》明确规定，市、县级人民政府有关行政主管部门及其工作人员，不履行本条例规定的职责，出现未全面落实退耕还林、退耕还草还牧工作的，未采取有效措施整治不达标地表水的，未对超采地下水采取有效措施等情况的，将对直接负责的主管人员和其他责任人给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

在恢复性司法方面，《条例》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十八条做了具体规定。如在禁牧范围内放牧致使植被受到破坏的，责令限期恢复植被，造成损失的，依法承担赔偿责任。破坏草原生态的，限期恢复植被，并处罚款，逾期未恢复的，由行政主管部门代履行，或者委托第三人代履行，所需费用由违法者承担。在禁止开垦区开垦种植的，采取退耕、恢复植被等补救措施，并按开垦或开发面积进行处罚。

河北省人大常委会城建环资工委会主任杨智明认为，承德市率先就水源涵养功能区保护立法，是贯彻落实党中央、国务院关于全面加强环境保护，打好防治污染攻坚战部署的重要举措。《条例》的制定符合承德市核心功能定位，将为推进京津冀水源涵养功能区建设提供法制保障。

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水源涵养需纳入

法治化轨道

“承德承担着京津冀水源涵养的重要责任，《条例》是承德市在取得立法权以后的第一部地方立法。”河北省人大常委会副主任、承德市委书记周仲明在审查时说。

记者从河北省环保厅自然生态保护处了解到，按照河北省已划定的生态保护红线，承德市所在区域主要生态功能是水源涵养、防风固沙及生物多样性维护。承德市辖区红线面积为16619.14平方公里，占本市国土面积的42.08%，占全省陆域红线面积比例为43.02%;红线面积、红线占比均为河北省设区市中最大，生态区位极为重要。

近年来，承德市委、市政府始终秉持“把风沙挡在当地、把净水送给京津”的理念，坚定走绿色发展之路，生态文明建设取得了显著成效，涌现出了塞罕坝机械林场等典型。

然而，随着经济社会发展，尤其是坝上草原旅游业的迅速发展，承德市面临的生态压力日益增大，生态环境在整体改善的同时，存在局部恶化问题。水土流失、土地沙化、草原退化、湿地萎缩等问题时有发生，生产及生活污染治理任务繁重，给水源地保护带来了挑战。

民建河北省委副主委、民建承德市委主委薛寒认为，制定水源涵养区保护条例非常必要，《条例》依法赋予了承德水源涵养区根本性、持久性的保护措施。