保护饮用水水源，地方立法能有哪些作为？

饮用水水源保护事关人民群众身体健康，更是水污染防治工作的重中之重。《水污染防治法》对饮用水水源和其他特殊水体保护列了专章进行规定。很多省级人大、设区市人大在制定地方性法规时，饮用水水源保护是排在前面的立法项目，一些设区市获得立法权后，制定的第一个实体法就是饮用水水源保护条例。

地方性法规应该是上位法某些条款的细化和补充，笔者结合实际，对饮用水水源保护地方立法有以下思考：

一是划定准保护区。《水污染防治法》规定，国家建立饮用水水源保护区制度，保护区分为一级保护区和二级保护区，必要时可以在保护区外围划定一定区域作为准保护区。

保护区内的开发活动限制是非常严格的，如一级保护区内禁止建设与供水设施和保护水源无关的任何建设项目，已经建成的由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因此各地在依据《饮用水水源保护区划分技术规范》(HJ 338-2018)划定保护区时，往往选择下限值。

例如《饮用水水源保护区划分技术规范》规定：“一般河流水源地，一级保护区水域长度为取水口上游不小于1000米，下游不小于100米范围内的河道水域。”规定是“不小于”，在实际划定时，往往选择1000米和100米两个下限值，这样划出来的保护区范围很小，对于河流型饮用水水源来讲保护意义不大。

《水污染防治法》对准保护区的禁止性行为也只有一条笼统的规定，即第六十七条：“禁止在饮用水水源保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目;改建建设项目，不得增加排污量。”

为有效改善饮用水水源水质，地方立法可以做出规定，对河流型饮用水水源除了划保护区外，还必须划定准保护区。对于准保护区内的禁止性行为应细化，列举哪些属于污染严重的建设项目，同时对采砂、养殖、电鱼、毒鱼、炸鱼以及植被破坏做出禁止性规定。

二是开展综合执法。破坏饮用水水源环境的违法行为种类很多，行政执法主体也有好几个，即所谓的“九龙治水”。

例如《水污染防治法》第八十四条规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，由水行政主管部门给予处罚。第九十一条规定，在饮用水水源保护区和准保护区违法建设项目的，由环境保护主管部门责令停止违法行为，处以罚款。

《水污染防治法》还规定，个人在饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的，由环境保护主管部门责令停止违法行为，可以处五百元以下的罚款。这一条款在基层执法中，很难执行。

另外还有非法采砂、非法养殖、船舶违法等行为，执法主体涉及水行政主管部门、渔业主管部门以及海事管理机构。因此地方立法可以对在保护区和准保护区内开展综合执法做出规定。

通过整合水源保护领域的水利、水上公安、环保、渔业、海事等方面的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，由各相关行政主管部门委托一个综合执法队伍履行，施行综合巡查、综合防控、综合执法。

三是加强自动监测。目前县级以上集中式饮用水水源的水质监测工作由生态环境部门的监测机构承担，监测频次一般为一月一次。显然监测频次太少，不利于掌控水源水质情况，也无法进行风险预警。而《水污染防治法》对水质监测的规定较少，比较笼统。

因此地方立法对饮用水水源水质监测工作应细化，规定更严密的监测频次。同时规定地方政府必须投资建设饮用水水源水质自动监测站，对水质实现自动监测。