垃圾“分类+收费”体系艰难推进 2020年底前将全面执行

日前，国家发改委公布了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(以下简称《意见》)提出，到2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度。

根据《意见》，未来将对具备条件的居民用户，实行计量收费和差别化收费，加快推进垃圾分类;对非居民用户，推进垃圾计量收费，并实行分类垃圾与混合垃圾差别化收费政策，提高混合垃圾收费标准。

从《意见》可以看出，收费的关键点是“计量收费”和“差别化收费”，背后的一个目的是推动垃圾分类。

然而，21世纪经济报道记者近日通过实地走访调查发现，当前围绕垃圾分类的推行，尽管各地都出台了一系列规章制度和具体实施办法，但实际执行过程中“应付检查”与工作停留表面的情况仍然存在，使得垃圾分类在实际推行过程中依然困难重重。

而如何通过“收费”和“分类”联动，最终从深层次引导人们进行垃圾分类，自愿地从源头减少生活垃圾的产生量，并实现资源化再利用呢?

有受访专家认为，合理建立垃圾分类收费标准，是其中的重要挑战之一。

垃圾分类推进艰难

一直以来，探索垃圾收费制度都被视为推行垃圾分类的重要抓手。

今年1月初，住建部在印发的关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知中，就明确提出了“完善生活垃圾收费政策，逐步建立差别化的收费制度，实现按量收费”的工作要求。

究其原因，与当前垃圾分类艰难推进的事实不无关系。

不久前，上海市绿化市容局的一项统计显示，约95%的市民支持垃圾分类，但真正分类的仅20%左右。

21世纪经济报道记者在上海某个“全市垃圾分类全覆盖示范区”内的一些小区里走访时看到，五个颜色的垃圾桶虽然都被摆放在小区入口处十分显眼的位置，但垃圾分类的情况却依然不容乐观。

一方面，用于分类的垃圾桶数量并不多，一般一个住宅小区仅能看到一组分类垃圾桶的摆放，数量更多的则是一种装混合垃圾的黑色垃圾桶;另一方面，分类垃圾桶里的垃圾数量十分少，无法与居民楼下的黑色垃圾桶承载量相提并论。

一位小区内负责垃圾分类并记录居民“绿色账户”的负责人告诉21世纪经济报道记者，由于居民垃圾分类观念尚未有效形成，有些居民甚至尚不清楚如何进行垃圾分类，表现在日常生活中响应政策号召的人并不多，由此也造成分类垃圾桶的实际使用率不算高。

国研中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受21世纪经济报道记者采访时表示，推行垃圾分类与减量，遇到的最大阻碍就是人们的分类处理观念尚未全面形成，与现行的政策相比，垃圾分类的观念“还没有形成配套”。

同时，在调查中，记者发现除了居民的垃圾分类观念并不强之外，部分地区在垃圾处理的执行环节也同样存在着诸多“不配套”的现象。

一位业内人士告诉21世纪经济报道记者，上海不少地区现在将生活垃圾处理实行以镇为基础单位，自行收运并经过中转站压缩后运往集中焚烧厂焚烧。当前多数这类地区对收集分类后的垃圾处理能力明显不足，很多前端分类后的垃圾，由于缺乏足够具有资质的机构对其进行接收处理，最后也只能无奈再次与日常垃圾进行混合后，被运往焚烧炉。

在上海金山环境再生能源有限公司的焚烧厂门口，记者看到一辆辆运有生活垃圾的车辆不停的进出，而出入的车辆中垃圾分类后的专业运输车辆并不多。除了工业固废、生活垃圾、污水和餐厨垃圾能够明显区分运输车辆的类别外，其余仍然还是以装有混合垃圾的运输车辆居多。

一位现场工作人员告诉记者，焚烧厂现运行的两个焚烧炉处理能力已经从之前的每天800吨提升至1000吨，但仍然无法满足需求，目前焚烧厂的二期工程很快也将投入建设。

在此基础上，记者调查发现垃圾减量化在实际执行过程中，也是以具体指标的方式分发到上海部分镇级基层单位，当其分类处理能力不足的时候，面对垃圾减量的硬性要求，就只能“勒紧”垃圾产生的源头。

李佐军表示，当前垃圾分类没有真正实现落地，除了观念尚未形成之外，管理机构没有“动真格”的去全面落实行动也是一大原因，这其中垃圾分类的硬件配套系统的缺失与不足，也是一个不可忽视的关键阻碍。

垃圾收费该如何制定标准

有受访专家表示，在现行垃圾分类艰难推进的基础上，探索全面建立生活垃圾处理收费制度被寄予厚望，希望通过建立“激励”+“约束”的收费机制，来真正促进垃圾分类和减量化、资源化与无害化处理。

事实上，垃圾收费也早已有之。21世纪经济报道记者梳理发现，早在2002年时我国就出台了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》，彼时国内就已经开始全面开征起垃圾处理费用。

但十几年来，国内城市的垃圾收费制度，基本还停留在费用固定、按户计征的水平上。

浙江大学公共政策研究院客座研究员夏学民告诉记者，实际生活中，垃圾处理费用通常被包含在财产税、自来水费、物业管理费之中被统一进行收取。

“这种按户收取垃圾处理费的模式，虽易操作，但弊端也十分明显。”夏学民告诉记者，按户收取固定费用导致居民缺乏足够的垃圾减量动力，“扔多扔少都一样”。

在此背景下，此次发布的《意见》所要改善提升的收费方式正是针对于此。另一方面，当前国内诸多城市也早已进行了有关垃圾计量收费的实践与探索工作。

公开资料显示，2007年，北京市市政管委就选区了几个小区启动了垃圾计量收费试点工作，2015年出台意见明确提出探索生活垃圾计量收费。2012年12月，南京开始酝酿垃圾按量收费政策;2017年8月厦门也开始启动建立生活垃圾计量收费制度。

其中，仅有广州市在2017年将垃圾分类计量收费的制度提请广州市人大常委会审议，将其正式纳入到了地方的立法程序之中。

记者发现，上述城市有关垃圾收费制度的探索，多数仍然还是以将垃圾计量收费停留在政策的推动阶段，距离全面落地实施，成为地方长期执行的制度尚有一定的距离。

这其中涉及到的核心与关键问题便是收费标准。记者在调查中了解到，目前部分城市对于不同的生活垃圾产生主体，已经针对性地出台了一些收费的标准，但都仅限于对非居民主体所产生的生活垃圾进行收费。

如杭州市2017年11月出台了《杭州市区非居民生活垃圾处理计量和收费管理办法》，规定范围内的机关事业单位、个体户等非居民产生的生活垃圾可按重量计量收取，计量单位既可以为吨，也可以按容积计量收取，计量单位为桶。

该管理办法规定，生活垃圾(不含餐厨废弃物)每吨换算为10桶(240L桶)，餐厨废弃物每吨换算为10桶(120L桶)，其他容积的垃圾桶按比例折算，在此基础上统一按重量计量收费。

而在记者走访的上海某郊区镇里，针对工业区内的生产企业日常产生的生活垃圾，则是统一按照40元每桶的价格收取垃圾处理费用，但这个标准很难在居民小区里进行推行。

“一方面小区居民的物业费中已经涵盖有垃圾处理费用，居民很难再接受再付费;另一方面，小区物业与垃圾处理机构已经有签订清运合同，主要是以每年固定金额的方式一次性打包出去。”一位业内人士告诉记者。

对此，李佐军认为，垃圾处理收费制度的建立是一个系统性的工程，既需要体现出用利益机制促进垃圾源头减少的共性目的，也要根据不同地方的特点进行相应的调整，体现出分类化的特征。

夏学民则认为，推行垃圾计量收费的过程中，最大的挑战便是来自居民的接受程度。尤其是不同的地区其收费标准也存在一定的差异性，最基本的农村与城市、商户与居民、高端小区与普通老城区之间可能都需要不同的收费标准，而不仅仅只是混合垃圾与分类垃圾这两种区别标准。

“但无论什么样的标准，其目的是一致的，就是发挥人们在垃圾分类中的自觉与主动。”为此，夏学民建议可采取以重量收费的简约模式，附加分类质量与收费费率相挂钩的形式，奖励精准分类者，对其进行低收费甚至不收费;而对粗糙分类或拒绝分类者进行高收费甚至可以罚款。