多元共治打造“绿色城市群”

游客在浙江衢州江山市石门镇清漾村参观保留完好的古建筑。2006年起，以“书香清漾”著称的清漾村把发展文化旅游、实施生态整治、推进产业富民作为抓手，开展美丽乡村建设。2017年，清漾村与江郎山、廿八都共同成为国家5A级景区。随着浙江“千村示范、万村整治”工程广度和深度的拓展，“美丽乡村”的内涵也不断丰富。记者 黄宗治 摄

城市群环境治理不能“各唱各的调”，近年来逐渐成为全社会共识。但在实践层面，当前我国城市群环境协同治理体系还存在法律法规不完善、协作机制缺乏权威性、社会力量参与不足等问题。受访专家和基层干部建议，必须重塑城市群源头控制、开放合作、多元共治的环境协同治理格局，以扭转城市群环境的恶化趋势，促进经济、社会、文化、生态有机协调发展。

环境污染

成为部分城市群面临突出问题

近年来，城市群由于集聚了大规模人口和经济活动，环境污染等“大城市病”日益凸显。不仅不利于城市群健康可持续发展，而且限制了城市群的国际竞争力。在部分城市群，最让群众头疼的是雾霾。

2017年进入秋冬以来，我国部分城市群雾霾再次来袭。记者11月上旬在湖南长株潭城市群采访期间，当地气象和环保部门连续多次发布雾霾预警，其中长沙和湘潭的空气质量全部为严重污染，首要污染物均为PM2.5。

除了雾霾之外，部分城市群的酸雨污染也不可小觑。环保部监测显示，2016年我国酸雨区面积约69万平方千米，占国土面积的7.2%。值得注意的是，这些酸雨污染“重灾区”与长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群在空间分布上高度重叠。

环境联防联治“还远远不够”

在环境污染问题日益严重的背景下，主要城市群的干部群众逐渐意识到，保护环境不可能单打独斗、独善其身，必须坚持遵循“一盘棋”原则，联防联控、通力合作。

“十二五”期间，国家相关部委对城市群环境协作治理的法规政策密集出台，2012年出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，要求在京津冀、长三角、珠三角等重点城市群“建立区域大气污染联防联控机制”，2013年启动了由六省区七部委协作联动的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制。

除中央和部委层面推出的顶层设计之外，地方政府之间的协作也不断深化，长三角、珠三角、成渝以及湖南长株潭等城市群建立了多层次的城际合作机制。广东佛山市发改局区域经济科科长杨中告诉记者，广州佛山两市近年来不断优化完善区域环境监测网络，协同推进水环境质量监控网建设，确定了跨界流域监测规范，相互通报跨界断面水质监测数据。推动空气质量数据联网，部分监测点已实现大气自动监测数据共享。

在长株潭采访期间，当地干部群众最津津乐道的就是湖南对长株潭“绿心”的保护。“绿心”地处长株潭三市结合部，面积522.87平方公里。这一带全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁葱葱。曾经在“空间融城”思维主导下，三市城市边界不断扩张，“绿心”一度被侵蚀蚕食，逐年缩小。

湖南决策层逐渐认识到，“利用‘绿心’的区位优势，使之成为长株潭城市群之间的‘绿楔子’，能有效阻止三市‘摊大饼’式蔓延扩张。”湖南省“两型”委副主任刘怀德说，从规划编制、立法保障入手，湖南先后出台《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》、《湖南长株潭生态绿心保护条例》，形成了“绿心”保护顶层设计，守住了城市群中间这块宝贵的绿地。

然而，尽管我国城市群生态环境联防联治进步明显，但受访专家和基层干部群众却普遍反映“还远远不够”，突出问题表现在区域环境联控联防覆盖面还比较窄，推动力度不足，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了问题治理哪里”的困局，部分地方政府之间的协作只是停留在口头上、纸上面，没有真正转化共同行动。

北京市与张家口市怀来县接壤，有115公里长的行政边界线。“以山为界，一山两重天，不用看路标，看山上的树越来越少，就出了北京界，到怀来了。”怀来县老百姓之前经常这样对北京游客说。

树少的原因除了越往北越干旱少雨之外，造林、护林的财政投入标准是重要原因。“北京延庆区在山里造林一亩地的财政投入是8000元，怀来能拿出800元就不错了。”怀来县一位园林工作者说。

作为京津冀的生态涵养区，怀来县对保护生态并非不重视，但投入力度差异是由财政实力和经济水平决定的。2016年，北京市人均GDP达到11.5万元，张家口市刚突破3万元，而之前这两个数字差异更大。

“京津冀城市群与长三角、珠三角相比，城市之间发展落差太大，发展梯度明显。”中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长陈明表示，造成上述现象的根源主要在于：一、由于行政分割，城市群内部的协调机制尚未理顺，协调机构的权威性不足，导致行政主体各自为政，相互掣肘;二、我国已有的环境法律法规尚未明确城市群环境治理的主体和权责，城际协作难以保障执行落地，削弱了协作政策效力。

“城市群内部环保标准不一，差别明显，政策手段比较单一，强制性手段居多，缺少经济调节性、鼓励性政策，社会参与面也不宽。”长沙市委党校教授李跃说。

强化协作打赢环保“攻坚战”

受访专家认为，城市群环境协作治理是基于共同命运、共同发展而进行的跨行政区集体行动，需要对各方利益诉求加以协调和平衡，形成制度化、规范化的协作机制，国内外的一些探索经验值得借鉴。

——平衡城市群内部环境保护贡献地区与环境保护受益地区之间的利益关系。湖南省委党校经济教研部教授王克修表示，环境保护的利益补偿机制应以“污染者付费，治理者得利，受益者补偿”为原则。比如，长沙环境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若长沙与上游城市能够达成某种利益补偿机制，必将加快整个长株潭城市群与湘江流域环境改善的整体进程。

曾几何时，湘江污染全国闻名，一批高污染工业密布湘江沿岸。为了重现一江清水，湖南近年来将湘江治理作为“一号工程”，随着湘江治理工程深入推进，近年来湘江水质持续好转，多项关键指标明显改善。国家城市供水水质监测网长沙监测站站长谢晖说，根据连续5年监测数据分析，2016年与2012年相比，湘江长沙段氨氮含量下降了48.65%、镉含量下降了55.07%、汞含量下降了96.30%、铊含量下降了35.29%。

——提升城市群内部环境协同治理机制的权威性和执行力度。在治理洛杉矶城市群臭氧污染的过程中，美国建立了统一规划、监测、监管、评估和协调的区域大气污染联防联控工作机制。美国东北部几个州还联合建立了“臭氧传输协会(OTC)”，由各州代表和环保局成员组成，负责制定区域挥发性有机物、氮氧化物减排目标并督促实施。

——发挥市场在城市群环境资源配置中的决定性作用，构建多元激励和约束机制。部分受访专家建议，以资源环境产权为核心，完善资源有偿使用制度，对高污染、高耗能的企业征收碳排放税、环保税，推行排污许可、排污权交易制度，倒逼城市群内产业转型升级，健全城市群内生态补偿机制。

——提升公众参与，加强执法力度。“在环境立法和标准的制定方面，美国为政府、企业、媒体、民间团体提供了畅通的参与渠道和监督机制，形成了有效的公众监督，进而推动政府的治理决心和力度。”美国环保局清洁空气研究计划科学顾问委员会成员格雷格·亚伍德认为，虽然中国很多城市群和美国洛杉矶等地情况很不一样，但治理的过程同样需要政府、企业和民众的重视和通力合作。