查处环评未批先建违法行为法律适用的几点看法

    长久以来，全国各地未开展环境影响评价或者环境影响评价报告未经批准或备案就开工建设的违法行为屡禁不止。“未批先建”已成为困扰环境影响评价制度发挥效用的重要制约因素。
　　为解决这个问题，有关法律规定日趋严格。新修订的《环境保护法》和《环境影响评价法》对“未批先建”违法行为都规定了严厉的法律责任，包括巨额罚款和行政拘留等法律责任都被明确写进了法律之中。
　　法律修订后，全国各地环保部门加大了对“未批先建”违法行为的惩处力度，一些建设单位被处以上百万元甚至上千万元的罚款，很多拒不改正违法行为的建设单位负责人被处以行政拘留的处罚。
　　2016年，原环境保护部在全国开展环境违法违规建设项目的排查和清理活动。全国各地共排查发现环境违法违规建设项目62.4万个。据笔者统计，在这其中，“未批先建”违法项目共占环境违法违规建设项目总数的63%，大约39.9万个。
　　近日，原环境保护部发布了《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号），对全国各地环保部门查处“未批先建”违法行为的法律适用做出了统一明确的规定。其中较为引人注目的一条规定是：“‘未批先建’违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚”。
　　该规定发布后，有很多人，包括很多环保一线执法人员都表示不解，认为这个规定放纵了环评违法行为，使很多具有“未批先建”违法行为的单位不能得到法律的处罚。笔者从以下几个方面谈谈自己的看法。
　　原环境保护部做出该规定符合《行政处罚法》的要求，是依法行政的体现
　　《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”之所以不对超过两年未发现的违法行为实施处罚，其主要原因是维护行政管理秩序的稳定，防止对过于久远案件的处罚而破坏业已形成的新的社会秩序。此外，处罚时效的规定还有利于促进执法机关在法定期间内做出处罚决定，提高管理效益。
　　从环评执法的实践来讲，要求环保部门清晰、及时掌握辖区之内所有“未批先建”违法案件的线索。但是对于各地基层环保部门的执法能力而言，也的确是非常困难的。目前，我国基层环境执法部门的执法能力还十分不足，执法人员和装备配备与执法需求相比还不完全匹配。面对各地目前仍然存在的大量“散乱污”企业，基层环境执法力量显得过于薄弱，难免存在“未批先建”行为已过两年但仍然没有被环境执法部门发现的案件。
　　因此，对于超过两年未被发现的“未批先建”违法行为不予实施处罚，不仅是遵从《行政处罚法》关于处罚时效制度的规定，也是考虑我国目前环境执法能力现状而做出的规定。
　　在讨论中，也有一些执法者提出如果环保部门的执法人员故意在建设项目建设行为终了之日起两年内不去查处建设单位的“未批先建”违法行为，是不是意味着这其中存在较大的法律漏洞，给了违法企业和失职懒政执法人员以可乘之机？
　　笔者认为，这种现象在实践中的确有存在的可能性。但从严格适用法律的角度来讲，这种情形一旦查证属实，不应属于“违法行为在二年内未被发现”的情形。
　　所谓“违法行为在二年内未被发现”，是指对于“未批先建”违法行为，环保部门在建设行为终了之日起两年内确实未发现该违法行为的存在。如环保部门在两年期间内未接到任何就该项目的群众举报线索，通过日常监督管理，环保部门也未发现该违法项目存在的线索等。如果环境执法人员已经知悉违法行为的存在而故意不去查处的，显然不属于法律所规定的“未发现”违法行为。因而在一些案件中如有上述类似情况出现的，仍应严格依据相关法律法规的规定对违法单位实施处罚。除此之外，还应当严厉追究对此负有监管责任的环境执法人员的法律责任。
　　不处罚不意味着环保部门可对违法建设项目放任不管，依法应采取的治理措施还是应当采取
　　《行政处罚法》关于处罚时效的规定仅适用于行政处罚行为。而根据《环境保护法》和《环境影响评价法》的规定，对于“未批先建”违法行为，除了应当实施罚款等行政处罚外，环保部门还可以责令其恢复原状。
　　如果违法建设项目属于国家明令禁止或淘汰的行业或产业，或者违法建设项目还存在其他违反法律禁止性规定、违反规划的情形的，虽不能对建设单位实施罚款处罚，但该禁止的还是要禁止，该淘汰的还是要淘汰。如果违法单位主动提出补办环境影响评价手续的，环保部门还是应当受理环评申请，依法做出审批决定。
　　总之，对于超过处罚时效的“未批先建”违法建设项目，除了不得对其做出处罚决定之外，法律规定的其他措施都应当贯彻执行，不得以超过处罚时效为由而放任不管。
　　不处罚仅是针对“未批先建”违法行为而言的，对于与“未批先建”相关联的其他违法行为，如果未超过处罚时效的，则应当依法处罚
　　建设单位“未批先建”的目的不在于违法建设，而是违法建设之后的违法生产。建设项目未经过环境影响评价，其不可能经过环保设施验收的程序，因而“未批先建”之后必然存在的违法行为是“未验先投”。
　　由于建设单位从项目初始阶段不重视遵守环境法律法规，所以在生产环节其污染物排放多半也不符合国家或地方规定的污染物排放标准，存在超标排放污染物的可能性。缺乏环境影响评价的基础，建设单位也不可能依法获得排污许可证。因此，排放大气或水污染物的“未批先建”单位在生产环节也必然会违反法律关于排污许可制度的规定。
　　这些违法行为都是与“未批先建”相关联的违法行为，“未批先建”违法行为的处罚时效自建设行为终了之日起计算两年，而以上这些关联违法行为的处罚时效则不受“未批先建”处罚时效的影响。
　　因此，对于超过处罚时效的“未批先建”违法行为，环保部门虽不能对其实施处罚，但仍应当依法对上述关联违法行为予以处罚，且应当对上述并存的若干关联环境违法行为合并处罚。
　　总之，对于超过两年处罚时效的“未批先建”违法行为不予处罚，不意味着法律对其违法生产行为的认可或纵容。相反，环保部门应当依法行使职权积极督促建设单位改正违法行为，并对建设单位存在的其他环境违法行为实施处罚。
　　作者单位：江苏省苏州大学王健法学院
　　■小资料
　　《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定：
　　二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限
　　（一）相关法律规定
　　行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
　　（二）追溯期限的起算时间
　　根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。