吕忠梅：依法治理环境成效显著但仍有不足 立足实际与实践推进环境法治

    “当年那个一言不发的大二学生，在那天下午萌发了对一个法律新学科的强烈兴趣，也让金先生多年以后记住了我——一个以环境法为生存方式的北大毕业生。”在一篇纪念恩师的文章里，如今已是全国政协委员、全国政协社会和法制委员会驻会副主任的吕忠梅曾这样回忆起她的学生时代。
　　也许正是从那个时候点燃的热情，让吕忠梅在环境法领域不知疲倦地深耕了三十多个春秋。她参与了数次环境立法工作，她见证了中国环境法治的点滴进步，她是不折不扣的“环保人”。今年两会期间，百忙之中的吕忠梅再次接受了本报记者的专访。
　　谈土壤立法：整体保护土壤环境，建立分级分类的修复制度
　　备受关注的土壤污染防治法草案目前已历经二次审议。
　　虽然叫土壤污染防治法，但在吕忠梅看来，与大气污染防治法、水污染防治法不同，土壤污染防治法是一部综合性极强的法律。为什么这么理解，因为土壤是水、气，还有固体废物等的载体，强调这是一部综合性、以质量管控为主的法律，本质上是要保证土壤质量的清洁、安全、健康。
　　循着这样一个思路，吕忠梅认为制定土壤污染防治法有以下几个比较重要的问题值得考虑。
　　第一，这部法律不能仅限于对土壤污染行为的控制，还要考虑土壤环境的整体保护。比如由于历史原因，一些地区土壤的重金属本底值很高，即便没有人为活动，也处于危险状态，要不要纳入管理？“我们可以叫土壤污染防治法，但这部法律的调整范围，一定要有所扩大。”
　　第二，土壤污染防治的标准制度体系与水、气不同。后两者作为单项环境要素，主要是控制污染物排放，适用污染物排放标准；而土壤污染的来源复杂，是大气污染物、水污染物的累积载体，需要建立质量综合性的质量管控标准，明确一定范围内的土壤环境容量。当然，标准之间必须衔接。这就需要重新梳理现有标准体系，建立以保障人群健康为核心的综合防控标准。
　　第三，关于建立生态环境损害赔偿责任制度问题。国家已经开始全面推行的生态环境损害赔偿制度改革尚无法律依据，可以考虑在新制定的土壤污染防治法中建立这一制度。因为改革方案中所提出的各种适用生态环境损害赔偿的情形，大多与土地利用行为有关，目前法律正在制定中，也是一个好契机。为今后制定相关司法解释提供法律依据，为今后相关执法提供法律依据。
　　另外，还必须妥善处理土地利用权人的责任主体问题。例如面对几十年前的污染，有原土地使用权人、现土地使用权人，政府有售出土地的行为，他们之间的责任如何分配。还有，建立分级分类的土壤修复制度，对于一些花再多钱也无法修复的土地不如禁止使用，通过自然力去恢复。
　　谈新环保法实施：继续加大执法力度，倒逼地方政府和企业守法
　　新环保法的实施是一个长期的过程，吕忠梅说，现在评价成效如何，得出结论还为时过早，不过这部法律实施三年来，她确实看到了很多可喜的变化。
　　变化之一，是环境执法力度空前加大，使得各级地方政府和企业的环境守法意识明显提升。比如，越来越多的地方政府把改善环境质量纳入考核目标，也有更多的企业会在决定投资项目时，先去咨询是否符合环保的要求，会不会违反环保方面的法律。
　　变化之二，是公众参与的意识和程度比过去有了很大提高。环境保护的社会组织和志愿者越来越多，社会公众尤其是青年人接受环境保护的理念、参与环境保护的意识与新环保法实施前大为不同。
　　变化之三，是环境立法进展迅速，2014年环境保护法修订以来，每年都有几部环境保护方面的法律制定或修订，大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法进行了再次修订，新制定或正在制定环境保护税法、土壤污染防治法等。同时，还为了配合环境公益诉讼制度的推进，修改了民事诉讼法、行政诉讼法。这些立法都为环境保护提供了更加完善的法律依据。
　　不过，在不断跟踪新环保法实施的过程中，吕忠梅和她的团队也发现了一些问题，她特别提到环境保护法规定的一些新制度，现实中落实进展缓慢。例如新环保法第三十九条关于环境与健康制度，就没有得到很好的落实。主要是存在体制机制障碍，为此，吕忠梅在今年提出了一个关于完善环境与健康监管体制的提案。
　　吕忠梅告诉记者，新环保法确立了环保部门统一监管、相关部门各负其责的管理体制，但现实中往往还是环保部门在唱独角戏。另外，中央环保督察发现了这么多的环境违法问题，也反映了在环保法的普遍遵守方面还有很大的改进空间。
　　问及今后如何更好地实施这部法律，吕忠梅认为现阶段还要继续加大集中执法力度，倒逼地方政府和企业守法。但她很希望通过这一阶段的努力，让普遍守法成为常态，使保护环境真正变成每一个企业和每一个人的自觉行动。
　　“到了这个阶段，我们才可以说这部法律真正执行好了。”吕忠梅说。
　　谈环境司法：专门化程度实现新跨越，还应提高精准化程度
　　经历并见证了中国环境司法柳暗花明的吕忠梅，一直坚持对全国的环境司法情况进行跟踪研究，撰写并向社会发布相关研究报告，她对这一领域的迅速发展感受颇深：
　　一是环境司法专门化推进顺利，在审判机构、机制、规则、理论和团队方面都实现了新的跨越。
　　二是检察机关提起公益诉讼试点达到了预期目的，加大了对政府不作为的监督力度，大量影响人民群众切身利益的生态环境案件得到及时办理。
　　三是通过这几年的司法实践，一些新型环境资源司法纠纷得到了公正处理。比如，过去将矿产资源纠纷作为普通民事案件加以处理，根据合同自治原则裁判采矿权转让纠纷，忽视了这些行为可能造成的生态环境破坏。2016年7月最高人民法院发布了矿业权民事纠纷案件典型案例和司法解释，强调要重视矿产资源纠纷对生态环境的影响。还有，环境案件的裁判方式有了很多创新，能够更好地符合环境保护的规律和需求。
　　四是有了一支理论与实践紧密结合的环境司法队伍。
　　吕忠梅告诉记者，今年将会继续跟踪环境司法领域进展，发布中国环境司法发展报告。同时她也很欣慰地看到，去年提出的一些建议得到了采纳。比如针对检察机关提起公益诉讼试点中存在的问题的解决建议，法院、检察院高度重视。
　　“两高”刚刚公布了检察机关提出公益诉讼案件的司法解释，“我们在研究报告中提出的问题和建议，在这个解释里基本都得到了采纳。”吕忠梅说。
　　谈及环境司法，还有一个问题不得不说，那就是环境保护行政执法与刑事司法衔接问题。
　　吕忠梅说，我国刑法典关于环境保护的规定比较原则，没有很好考虑与环境行政执法衔接问题。一方面是刑法的罪状表述、定罪标准不明确，另一方面是量刑偏轻。为解决这些问题，这几年也作了很多努力，一是通过全国人大立法，出台的刑法修正案，明确环境资源犯罪行为的罪名，提高刑罚幅度；二是“两高”与执法部门单独或联合发布司法解释、司法政策、规范性文件，对行政执法与刑事司法中发现的一些具体问题予以解决，为两法衔接提供依据。
　　但是，从去年的研究看，这些还是不够。吕忠梅认为接下来还要提高精准司法程度，进一步研究衔接的具体制度、具体程序。同时，也要加强对环境执法人员的培训，提升执法人员采集证据、搜集证据、固定证据、判断证据的能力。