重庆市主城区北部片区供水项目与青岛市北区基础设施存量资产PPP项目案例分析

重庆市主城区北部片区供水项目是国家发改委选定的6个运用PPP模式盘活基础设施存量资产典型案例中三个水务项目之一。基于这个项目基本情况、运作模式、操作亮点、借鉴价值等等方面，许多公众号上都发布了精准的分析。本文拟从重庆市主城区北部片区供水项目与青岛市北区基础设施存量资产PPP项目的基本情况出发，对比两类存量项目的处理方式，一类是有现金流的经营性项目一类是准经营性项目(有运营内容但现金流较少)，在不同存量资产转PPP的模式选择对比的同时，引发对92号之后地方政府公益性项目的运作模式选择以及194号文之后地方政府融资平台公司战略转型的路径选择的思考。
一、重庆市主城区北部片区供水项目基本情况
(一)项目概况
重庆市主城区北部片区供水项目服务范围为重庆市江北区、渝北区等地域，主要内容包括服务区域内饮用水的生产及销售、相关水厂和配套设施的建设、经营、管理及与供水相关的设施。项目由中外合资公司重庆中法供水有限公司建设、运营。公司自 2002年成立以来，供水能力逐步提升，用户由最初的 33万户增加到 94万户，服务面积 104平方公里，管网总长度 1355公里，供水人口约 170万。供水水质提前达到国家106项新标准，出厂水合格率超过 99.9%。
(二)项目运作模式
1.交易结构
本项目采取 “TOT+BOT”交易模式。重庆市政府授权重庆中法供水有限公司供水特许经营权，在重庆市主城区北部片区提供供水服务及负责供水设施的建设、经营、维护和更新等事宜，特许经营期到期后项目公司无条件地将特许经营权交还市政府，其资产按合作经营合同的相关约定处理。市政府同意在特许经营权期限内不再批准任何个人和企业进入特许经营区域从事供水服务，确保项目公司实现排他性经营。
2.主要权利义务的约定
2.1政府方权力义务及责任
2.1.1提供取水权。为保证向特许经营区域内用户提供符合标准的充足供水，政府为项目公司提供使用重庆市辖区内自然水资源的权利。
2.1.2提供用地权。在符合城市总体规划的前提下，政府方无偿或有偿合理提供使用公共土地的权利，满足项目公司出于公共服务的目的，合理投资、经营、维护、设施更新的需要。由于有偿使用土地而产生的费用可合理计入成本。
2.2社会资本的权力义务及责任
项目公司在特许经营区域和期限内，根据国家标准和规定，独家负责建设、经营、维护和更新自来水供水厂所有直径 300毫米及以上输水管网及相关设施。项目建设、运营维护、管养资金由重庆中法供水有限公司筹集投入，并计入项目公司运营成本。
3.社会资本的选择
重庆中法供水有限公司由重庆市水务集团股份有限公司 (中方股东)和中法水务投资有限公司 (外方股东)共同投资于 2002年 11月1日正式挂牌成立，总投资 6.98亿元，中方股东投资占 51%，外方股东投资占49%。其中中法水务投资有限公司由法国苏伊士环境集团和香港新创建集团有限公司合资组成。
4.水价的确定原则
按照国家现行法规，项目公司在特许经营区域内对水费的收取额应足以覆盖项目公司的合理成本+税费+合理利润，同时提出并选用了 “最高限价”和 “标杆比较”模式作为参考，并结合传统的价格监管模式，混合性地运用于PPP项目的价格监管。
5.合理的成本确定
合理成本包括合理投资成本+合理经营成本。其中，用于固定资产投资的融资成本和用于日常经营的流动资金的融资成本应当接近于同期当地银行贷款的平均条件。项目公司的固定资产投资应限于直接用于生产和服务，且符合重庆市城市总体规划。
6.水费获取
项目公司在特许经营区域内向用户收取自来水水费，同时代为(足额)收取污水处理费、水资源费、城市公用事业附加费或其他规费。
二、山东省青岛市市北区基础设施存量资产PPP项目(项目包一+项目包二)基本情况
(一)项目概况
本PPP项目为青岛市市北区基础设施存量资产PPP项目，项目分为项目包(一)和项目包(二)。项目包(一)总投资约为100,200万元，由涉及市政道路设施、城市排水、园林绿化、环境卫生和水体治理方面的10个市政工程子项目组成。项目包(二)总投资约为79,800万元，由涉及市政道路设施、城市照明、城市排水、园林绿化方面的5个市政工程子项目组成。根据本项目子项目所处阶段，本项目拟采用TOT(转让-运营-移交)模式，即政府方向社会资本方组建的项目公司移交本项目市政设施、原运营维护单位向项目公司移交本项目运维权，由项目公司提供项目的运营和维护服务以及垃圾代运服务，并据此获得垃圾代运费和可行性缺口补助。项目合作期结束后，项目公司将项目资产及运营维护权移交政府方或指定的接收人。
(二)项目运作模式
本项目采用TOT模式，即本项目道路、绿化、排水等各类市政工程设施将分批移交给社会资本组建的项目公司并由项目公司负责运营和维护。移交不发生项目设施所有权变更，项目公司不拥有项目设施的所有权。
按照青岛市市北区市政设施维护方式，在未采用PPP模式的情况下，本项目各子项目由青岛北政市政工程养护建设有限公司、青岛市四方市政工程养护建设服务中心、青岛四方园林工程公司、青岛市四方区环境卫生服务中心、青岛北苑园林工程有限公司和青岛北洁环境卫生有限公司负责日常维护。
延伸：对原运营维护单位的股东情况进行查证，园林工程公司隶属于青岛市市北区城市管理局，业务上受市园林局指导。青岛北政市政工程养护也属于有国资背景。像类似于道路清洁、园林绿化、河道整治等等城市市政服务，如果单纯由社会资本来参与，往往容易造成服务价格偏高，并且社会资本是逐利的，政府不会在这种城市服务类的项目上支付更多。但是如果直接将财政资金拨付给政府职能部门来承担的话，又容易导致效率低。因此，未来此类项目如果由政府所属的融资平台公司来承担，以市场化的方式进行运营，不仅可以解决政府职能部门运营效率低下的问题，而且还会给平台公司创造出现金流，使此类基础设施公益性资产转变成了平台公司的经营性资产，同时财政资金的支付渠道合规化，平台公司也实现了转型。
根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 国发[2010]19号文规定：“在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理;对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。”从这个文件中也不难看出，城市基础设施建设、城市资产的运营和维护，需要以市场化方式运作。实现剥离之后，在保持融资平台公司资产总量和经营规模的同时，保持资产的合理流动性和收益性。这也是此轮平台公司转型的重点。
(三)项目回报机制
虽然本项目属于市政公共服务领域，属于公益性项目，一般采用政府付费方式，但由于本项目拟由项目公司为项目范围内沿街商铺提供垃圾代运服务并收取费用，通过这一使用者付费机制，项目公司可以取得一定收益，但不能回收成本和获得合理收益。因此，本项目回报机制拟采用可行性缺口补助模式，即项目公司除获得市政管理费和垃圾代运费的使用者付费外，由政府以财政补贴的形式给予项目公司经济补助，以使得项目公司回收投资运营成本及获得合理回报。