常纪文:写入宪法 生态文明翻开新篇章

3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明历史性地写入宪法。自生态文明写入党章后，生态文明写入宪法已逐渐成为宪法学界、环境法学界的共识。最近几年每逢两会期间，都有代表委员建议生态文明写入宪法。为什么将生态文明写入宪法如此重要？记者近日采访了一直在呼吁此事的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文。
　　政治层面，生态文明写入宪法体现了让党的主张成为国家意志
　　作为国家的根本大法，宪法的地位至高无上。正因为如此重要，2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会讲话时强调，依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。
　　我国的现行宪法是1982年实施的，历经1988年、1993年、1999年和2004年的4次修改。那一阶段，虽然我国已经有了多部生态环境资源法律，但当时生态文明建设还没有纳入中国特色社会事业“五位一体”总体布局，直到2012年党的十八大胜利召开。
　　不仅如此，这一年，生态文明建设还通过党的十八大提出的修正案，首次写进了党章。
　　2017年，党的十九大结合十八大以来生态文明建设和体制改革的具体实践，再次修改了党章，把我国社会的主要矛盾修改为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。与此相适应，将实行最严格的生态环境保护制度、增强绿水青山就是金山银山的意识、建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国等内容写进党章。
　　常纪文告诉记者，生态文明进入党章，就具有了党内法规的严肃约束力，从此生态文明建设不再是某一个或几个部门的事情，而成了全党的政治追求、政治任务和政治纪律。
　　“但是仅仅写入党章是不够的，按照中国的现行体制，发挥党内法规在生态文明建设中的作用，必须使党的主张通过法定程序成为国家意志。”常纪文说，按照党的十八届四中全会决定的要求，作为中国唯一执政党的中国共产党，党章中关于生态文明的规定，既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，应当首先要得到宪法的承认和转化，让党的主张和国家的意志一致化。
　　法律层面，生态文明体制改革必须符合宪法规定
　　2013年党的十八届三中全会开启了波澜壮阔的生态文明体制改革，这一年，中共中央先后通过了《中国共产党党内法规制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013~2017年）》。自此，开启了党内法规与国家立法或者党内规范性文件与国家行政法律文件衔接和协调的实践，有利于促进生态文明建设的制度化、规范化和程序化。
　　在建设和改革的总体部署方面，中共中央、国务院联合发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，中办、国办发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等基本的改革文件；在具体改革措施的设计和推进方面，中办、国办联合发布了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态文明建设目标评价考核办法》《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》等重要的改革文件。
　　2018年初，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018~2022年）》，在这个规划的指导下，今后五年，关于生态文明建设的党内法规建设将更加系统、全面和深入。
　　为落实上述改革文件，国家行政机关和司法机关也积极行动，制定了一些改革措施，如国办2015年发布了《生态环境监测网络建设方案》，发展改革委、环境保护部等部委也单独或联合发布了相关文件；最高人民法院和最高人民检察院发布了环境公益诉讼、环境侵权救济等司法解释，与立法相呼应。
　　“按照宪法的规定，党和政府的活动必须符合其规定。”常纪文说，中共中央及其办公厅参与联合下发改革文件的党内最高规范依据，来源于党章关于生态文明的规定；而国务院领导全国生态文明建设的最高组织法依据，国务院及其办公厅下发改革文件或者联合下发改革文件的国家最高法律依据，应当来源于宪法。
　　但是，宪法之前缺乏生态文明的直接阐述和系统性原则规定。常纪文认为，现在将生态文明写入宪法，奠定了完整的党内根本法规基础和国家根本法基础。
　　技术层面，宪法能够总揽生态文明建设法治格局
　　客观评价，我国生态文明建设已经基本实现了有法可依。
　　新环保法修改期间，恰逢党的十八大和十八届三中全会相继召开，中央对生态文明建设有了更深刻的认识，提出了新的更高要求。反映在国家立法层面，就是新环保法改变立法思路，将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为立法目的。
　　此后，新修改的大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、野生动物保护法以及正在制定的土壤污染防治法等，都开宗明义地提出了生态文明的立法目的。
　　不仅如此，国务院自2013年以来相继发布的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》，也全面体现了生态文明建设和改革的要求。
　　去年两会期间通过的《民法总则》，更是通过“民法典的绿色化”，体现生态文明建设的要求。
　　可以说，不仅是环保领域的法律，其他相关的行政法律、民事法律和刑事法律，都正在按照“五位一体”要求，加强生态文明法律规范建设。
　　“但是作为我国的根本大法，宪法之前关于环境保护的规定，却仅限于有限的几条。”常纪文说：“由于缺乏宪法的规定，下位立法关于生态文明的阐释和规定，无论是从逻辑推理上看，从内容的完整性上看，还是从体系的衔接和协调上看，都是有缺憾的。”
　　他还特别向记者强调，宪法有了关于生态文明的思想阐述和原则性规定，发挥总揽全局的规范作用，我国的基本法律和其他法律、行政法规和规章、地方法规和规章、自治条例和单行条例等，就能全面地、系统地、持续地贯彻和发展生态文明思想，使生态文明建设真正从法律上进入“五位一体”的总体布局，真正使生态文明建设法治化。
　　“当然，我们不能苛求历史，不能用现在的眼光来评判之前的立法，现在是时候补上了。因此，我认为中共中央现在把生态文明写入宪法，正当其时。”常纪文说。
　　宪法修正案相关内容
　　第三十二条 宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”；“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”；在“自力更生，艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”；“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。这一自然段相应修改为：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，贯彻新发展理念，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”
　　第四十六条 宪法第八十九条“国务院行使下列职权”中第六项“（六）领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”；第八项“（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”修改为“（八）领导和管理民政、公安、司法行政等工作”。