可再生能源电力配额制终于落地 可再生能源消纳形势出现大改观

编者按

 

近年来，可再生能源已成为我国新增电力的主力，但期间我国水电、风电、光伏发电的送出和消纳问题开始显现。虽然各方已积极协调解决限电问题，并取得了一些效果，但可再生能源电力消纳长效机制缺失。国家发改委、国家能源局日前印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，标志着业内呼吁已久的可再生能源电力配额制终于落地，有望让目前严峻的可再生能源消纳形势出现大改观。

 

 

 

5月15日，国家发改委、国家能源局联合印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（下称《通知》）。至此，经历三轮公开意见征求，可再生能源电力配额制尘埃落定。

 

根据《通知》，各省级能源主管部门牵头承担“消纳责任权重”落实责任；消费侧市场主体，即售电企业和电力用户协同承担消纳责任，其中，售电企业指各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司（简称“配售电公司”，包括增量配电项目公司），电力用户包括通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业；电网企业承担经营区消纳责任权重实施的组织责任。各承担消纳责任市场主体的售电量和用电量中，农业用电和专用计量的供暖电量免于消纳责任权重考核。

 

 

《通知》提出建立健全可再生能源电力消纳保障机制，核心是确定各省级区域的可再生能源电量在电力消费中的占比目标，即“可再生能源电力消纳责任权重”。

 

国家能源局新能源司有关负责人表示，消纳责任权重的测算综合考虑了各省（自治区、直辖市）可再生能源资源、全社会用电总量、国家能源规划和年度计划、全国重大可再生能源基地建设情况和跨省跨区输电通道的资源配置能力等因素。

 

上述负责人以2019年最低消纳责任权重的确定为例，向记者介绍了其中遵循的主要原则：“一方面，基于分省的2018年底可再生能源累计装机容量、年发电量和弃水弃风弃光等情况（水电按照当地平水年份的年利用小时数下浮10%进行测算），再计入2019年新增可再生能源发电装机容量，预测2019年本区域的可再生能源发电量。另一方面，依据已投运的跨省跨区输电线路运行情况和输电能力，已有的可再生能源跨省跨区送受电协议或省区政府间框架协议，以及对2019年新投运跨省跨区输电线路的输电能力预测，计算相关区域2019年跨省跨区送出或受入可再生能源电量。最后，将上述本地生产消纳的以及跨区域净受入的可再生能源预测电量转化为消纳责任权重对应的电力消纳量，与各省级行政区域全社会用电量的比值即为2019年该区域的最低消纳责任权重。激励性非水电消纳责任权重按照最低非水电消纳责任权重上浮10%计算，激励性总量消纳责任权重为激励性非水电消纳责任权重与水电按照当地平水年份的年利用小时数发电量对应消纳责任权重之和。”

 

 

按照《通知》，各承担消纳责任的市场主体以实际消纳可再生能源电量为主要方式完成消纳量，同时可通过两种补充（替代）方式完成消纳量。一种是向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额完成的可再生能源电力消纳量，双方自主确定转让（或交易）价格。另一种是自愿认购可再生能源绿色电力证书，绿证对应的可再生能源电量等量记为消纳量。

 

“我们都希望相应的市场主体可以通过真正消纳可再生能源电量来完成消纳责任权重，这其中包括从电网企业和发电企业购入的可再生能源电量，以及自发自用的可再生能源电量。此外，保障机制也给出了其他补充和替代选项。”上述负责人指出，北京电力交易中心、广州电力交易中心负责对消纳量转让进行业务指导。各省级行政区域内的消纳量转让原则上由省级电力交易中心组织，跨省级行政区域的消纳量转让由北京电力交易中心和广州电力交易中心组织。而对于绿愿认购，需要遵照绿证自愿认购的相关政策执行。

 

 

《通知》强调，省级能源主管部门负责对承担消纳责任的市场主体进行考核，国家按省级行政区域监测评价。

 

对此，上述负责人进一步解释称，对消纳责任权重完成情况的监测评价和考核分为两个层次。第一个层次为对各类承担消纳责任的市场主体完成消纳量情况的考核，由所在省级能源主管部门会同经济运行管理部门负责，并负责督促未履行消纳责任的电力市场主体限期整改，对逃避消纳社会责任且在规定时间内不按要求进行整改的市场主体，依规列入不良信用记录，纳入失信联合惩戒。第二个层次为对省级行政区域的消纳责任权重完成情况，以及国家电网、南方电网对所属省级电网企业消纳责任权重组织实施和管理工作，由国务院能源主管部门进行监测评价；各省级能源主管部门会同经济运行管理部门对省属地方电网企业、配售电公司以及未与公用电网联网的拥有自备电厂企业的消纳责任实施进行督导考核。对省级行政区域消纳责任权重完成情况主要通过公布监测评价信息的方式提醒省级行政区域改进相关工作，并将有关监测评价信息作为对其能耗“双控”考核的依据。

 

此外，上述负责人强调，目前《通知》所附的各省（自治区、直辖市）2018年消纳责任权重意在让各省级能源主管部门对照开展自我核查，2019年模拟运行并对市场主体进行试考核。自2020年1月1日起，将全面进行监测评价和正式考核。

 

 

 

 

过去的十年间，我国可再生能源发展取得了非凡成就，推动了我国清洁、低碳、安全、高效的能源体系建设，由过去主要依靠煤炭等传统化石能源向包括水电、风电、太阳能、核电、天然气等多种能源在内的清洁化方向转变。

 

 

消纳保障机制中采用“可再生能源消纳责任权重”替代了在2018年文件编制过程中三次征求各方面意见稿以及原有国务院和国家发改委、国家能源局发布的相关文件中使用的“配额”名称，充分体现了各类承担消纳责任的市场主体及所有电力消费者共同履行可再生能源电力消纳责任的政策初衷。

 

从全球促进可再生能源发展的措施来看，主要分为三个方面：一是制定可再生能源发展战略目标，明确可再生能源在未来能源转型中的地位。二是制定支持可再生能源产业化发展的经济激励政策，如招标、固定电价、固定补贴和税收减免等。三是制定强制性可再生能源市场份额政策，既“可再生能源消纳责任权重”。

 

上世纪90年代至今，全球范围目前共有100多个国家或联邦州（省）实施了强制性可再生能源市场份额政策。美国、英国等电力市场成熟的国家均普遍采用强制性市场份额政策促进可再生能源开发利用。国外强制性市场份额政策体系主要以电力市场为基础，对参与市场竞争的电力供应商提出约束性的市场份额要求，并通过绿色电力证书交易制度实现强制性市场份额完成量的流转。可再生能源电力除了通过电力销售获得电价收入，还可以通过绿色证书交易获得额外收入。从实施效果来看，强制性市场份额政策对可再生能源发展起到了重大推动作用，已证明是一种行之有效的促进可再生能源可持续发展的长效机制。

 

与国外不同，我国可再生能源电力消纳保障制度建立的初衷并非解决可再生能源发展经济代价的疏导和分摊，而是解决可再生能源电力的消纳问题。为落实可再生能源优先利用法定要求，依法按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源消纳责任权重，对各类直接向电力用户售电的电网企业、售电公司和通过电力市场直接购电的用电企业的市场行为进行引导。通过建立有足够保障力和可操作性的具体措施，打通管理、机制和电力输送物理通道。在总体目标和市场化思路方面，消纳保障机制与当前的电力体制改革、电力市场建设是一致的。可再生能源电力消纳保障机制总思路就是在电力市场化交易的总体框架下，通过市场化方式，促进可再生能源本地消纳，实现可再生能源跨省区大范围内优化配置，促使电力系统的运行机制、资源配置、运行区域为满足权重目标而进行强制性调整，确保可再生能源电力的市场消纳，为可再生能源的持续性发展提供制度性保障。

 

 

我国针对消纳保障机制的研究和探索已经开展多年，作为重要的能源政策，其制定背景和实施方式具有自身的特殊性。一方面是协调难度大。消纳保障机制的制定初衷是解决外送可再生能源电力的消纳问题。而跨省跨区可再生电力消纳涉及到省级电网企业和同等级消纳区域政府之间的协调及协商。政策实施效果具有一定的不确定性和不可预见性。这与仅需单独依靠区域自身强化管理、调整经济结构、推进技术进步、优化能源结构即可实施完成的节能减排、能源“双控”政策等不尽相同。另一方面是消纳保障机制解决的是可再生能源物理电量的真实消纳，因此需要在电力的发、输、配、用等环节建立物理网络联系，并在同一时间完成。这与通过碳市场进行虚拟交易即可完成的碳减排义务也不相同。

 

可再生能源电力消纳保障机制明确将提升可再生能源利用水平，促进可再生能源消纳作为政策目标之一，因此从政策设计上对政府能源主管部门、电网企业、电力用户等各类主体的责任进行了明确规定。各省级人民政府能源主管部门牵头负责本区域的消纳责任权重落实，牵头组织相关单位制定本省级行政区域的消纳实施方案。为了确保消纳实施方案及相关措施得到省级政府及有关部门的支持，实施方案报请省级政府批准后执行。省级电网企业及电力交易机构在技术体系上比较容易实现消纳的组织实施工作，因此承担消纳的组织实施责任，以省级政府批准的消纳实施方案，组织各市场主体通过各种方式消纳可再生能源电量。

 

国务院能源主管部门对各省级行政区域消纳责任权重完成情况进行监测评价，将可再生能源消费量与能耗“双控”考核挂钩，对超额完成消纳责任权重的省级行政区域予以鼓励。省级能源主管部门负责对承担消纳责任的市场主体进行考核，负责督促未履行消纳责任的电力市场主体限期整改，对未按期完成整改的市场主体依法依规予以处理，将其列入电力市场主体不良信用记录，予以联合惩戒。

 

 

实施可再生能源电力消纳保障制度是我国可再生能源发展全面进入“平价”阶段的必要措施。目前消纳保障机制实施的法律和政策基础已经具备，时机也已成熟，业界普遍期望消纳保障机制成为贯彻落实能源生产和消费革命战略，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系，促进可再生能源开发利用的重要举措。

 

一是促使各省级相关部门把完成消纳责任权重作为能源发展的重要约束条件，扩大可再生能源电力开发利用量，自觉抑制化石能源电力建设，切实调整能源生产和消费结构。二是促使电网企业把接入和消纳可再生能源电力作为电网建设和运行的重要任务，积极扩大可再生能源电力的输送消纳区域。三是推动可再生能源电力集中式与分布式同步发展，特别是能源消费量大的东部区域更加重视本地可再生能源及分布式能源发展，推动形成新型能源开发利用方式。

 

可再生能源电力消纳实施方案为地方能源主管部门根据自身资源、环境、经济、社会发展的实际状况差异化履行消纳责任和发展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源发展和配套政策可自行确定，不搞一刀切。电网企业具体组织各类承担消纳责任的市场主体实际消纳可再生能源电量，并配套输配电设施建设。

 

市场主体可通过替代方式完成消纳责任权重。一是通过电力交易中心，向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额消纳量，双方自主确定转让价格。二是通过绿证交易平台，自愿认购可再生能源电力绿色电力证书，绿证对应的可再生能源电量等量计为消纳量。消纳量转让和自愿认购绿证两种替代方式并行不悖，水电消纳量不能用于非水电可再生能源电力消纳责任权重考核，但绿证可用于可再生能源电力总量消纳责任权重考核和非水电可再生能源电力消纳责任权重考核。具体操作过程中，市场责任主体可根据两种方式的经济性进行自主选择。下一步，绿证核发范围、价格体系等绿证政策将根据消纳保障机制实施情况适时调整完善，进一步确保两者的有序衔接。

 

各省级能源主管部门应将消纳责任权重纳入本区域能源发展规划并作为重要发展指标。鼓励各区域制定超过最低消纳责任权重的可再生能源消纳目标。国家能源主管部门将消纳责任权重完成情况，作为各省可再生能源发展规划实施情况评估的重要依据。

 

（作者系国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任、国家可再生能源中心副主任）

 

原标题:可再生能源电力配额制出台