整合职能 权威高效履行生态环境监管职责

当前一个重要工作就是要完善并严格实施更加明晰的部门生态环境责任清单，通过监管者定位职责手段的创新，解决长期以来环境保护统一监管法定要求难以落实的问题，并实现与行业管理者乃至治理修复者之间的协同增效。要用好中央环保督察这一制度利器，结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，建立健全省督市县的机制体制，推动地方党委和政府及其有关部门落实保护生态环境、完成温室气体减排目标的责任，落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”，形成大环保格局。

总之，通过改革系统设计，厘清所有者、治理者(修复者)、行业管理者、生态与城乡各类污染排放的监管者职责，构建发展与保护内在统一、“党政同责”“一岗双责”、部门齐抓共管、政府—企业—社会共治的生态环境治理体系，从体制机制上释放加快改善生态环境质量的制度红利。

3 生态保护监管是生态环境部职能职责有机内涵，需一体两面协同推进污染防治和生态保护

生态环境部统一行使生态监管与行政执法职责，这与自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者及国土空间用途管制与生态保护修复职责各有侧重、并行不悖。

党的十八大以来，原环保部门积极贯彻落实党中央、国务院决策部署，统一划定生态保护红线，切实加强自然保护区监管，严肃查处资源开发生态破坏事件，持续推进涉及生态领域的环境保护督察问责，构建了客观公正的外部监管者形象定位。

回溯来看，党中央、国务院多个重大文件中，如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《生态环境监测网络建设方案》等都是将生态与环境并列的，明确提出地方党委和政府对生态环境负总责，加快推进生态环境监测网络建设，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。分析来看，生态与环境一体两面的思路一以贯之，并在这次机构改革方案中得到充分彰显。

从环境保护部到生态环境部，变的不仅仅是名称，不仅仅是去掉了“保护”两字，更应该注意增加了“生态”两字。只有加强生态保护与污染防治的协调联动，治污减排与生态增容并重，才能系统整体地推动生态环境质量改善工作。也正是基于此，改革方案要求整合污染防治和生态保护的综合执法职责、队伍，相对集中行政处罚权，统一负责生态环境执法，监督落实企事业单位生态环境保护责任，实施最严格的生态环境保护制度。

从理论上讲，要注意到，一是自然资源的经济价值和生态价值是竞争替代关系，需要运用权力制衡机制，将自然资源的经济属性和生态属性分部门管理，以解决自然资源开发利用与保护之间的价值冲突和空间使用矛盾，保证价值取舍决策过程中的利益平衡关系。自然资源往往兼具开发利用的经济属性和提供生态功能的生态属性，改革实现了自然资源资产管理和开发利用行业内部监管与生态环境部门外部监管的有机分离，这是保障生态质量的最后一道防线。

二是全民所有制下，自然资源部所行使的自然资源所有者权力，不是完整的所有权，因其不具有占有权，对自然资源使用权、收益权、处置权等都是有限定和约束的，也可分离配置。生态系统提供的调节、支持等服务具有很强的公共物品属性，具有很高的外部性，共同权力很难分割，利益权属关系难以确定和准确计量，也不具备可流转性(可交易性)。因而难以通过资产化途径实现自然资源经济属性与自然属性的统一管理，自然生态保护监管往往与一般自然资源保护的管理手段和体制有所不同。

三是生态系统的整体性和层级性决定了构建国家生态安全屏障，需要将国家公园空间布局纳入广大国土空间的自然保护地体系构建的全局中通盘考虑。

自然资源部与生态环境部分别是自然资源资产管理者和自然生态监管者，两者应相对独立、协同制衡。自然资源统一确权登记和使用许可的产权管理权，并不排斥生态环境部管理生态空间、生态保护红线等国土空间，也不排除生态环境部对各地的国家公园管理机构保护修复效果实行独立客观外部的生态监管和行政执法职责。生态环境部统一行使自然生态保护监管者职责，包括对自然资源行业系统外进行的生态保护监管，符合客观规律和基本国情，是至关重要的制度安排。

4 权威高效搞好生态环境监管，实施做实源头、做优过程、做硬结果的全过程监管

统一污染防治监管职责是改革的一个方面。这次改革，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，有助于提升城乡污染物监管“严值”。同时，以监管的统一带动、促进污染防治高效协同的大格局，建立制度、政策、数据的协同平台，可以显著提升环境污染治理的整体效能。

统一生态监管职能是改革的另外一面。改革后生态环境部门要实施源头、过程、结果的全过程生态监管。

一是做实“源头”监管。生态系统一旦遭到破坏或保护不当，需要较长时间恢复甚至是不可恢复，必须坚持保护优先。监管者必须将监管端口前移，对国土空间的生态安全格局进行顶层设计、整体谋划，制定自然保护地体系分类标准、建设标准并提出审批建议等，代表全体公民生态环境利益发声说“不”。强化项目、规划环境影响评价生态内容，着力做好生态空间管控、生态保护红线划定并严守、自然保护地体系评审等工作，从规划和空间布局的源头监管自然资源开发行为。

二是做优“过程”监管。强化统一负责生态环境监测、生态环境状况评估、生态环境信息发布，确保监测数据“真、准、全”。构建完善的生态监测指标和方法体系，明确生态监测的参照系或者基线，建立数据共享机制、信息公开机制，构建跨部门的监管协调机制，监测自然资源开发利用过程中的生态质量变化，控制自然资源开发过程中的生态环境影响。

三是做硬“结果”监管。要加强基于结果的生态评估，监管者要对生态修复与治理者提出修复什么、在哪里修复、修复到什么程度等方面的标准规范要求，并对修复效果进行评估。中央环保督察适时开展点穴式专项督察，曝光生态公益受损的典型案例，严格追究责任，树立生态监管权威。