全国碳排放权交易体系与节能和可再生能源政策的协调

我国碳排放权交易政策与节能和可再生能源等政策在管制范围上存在相互交叉和重叠，实施效果之间存在相互影响，需要对它们之间的相互作用进行分析，并据此改进和完善其设计，避免不同政策之间的冲突。本文首先分析了全国碳排放权交易体系关键要素的设计，然后分别介绍了我国的相关节能政策和主要可再生能源政策，并通过分析发现全国碳排放权交易体系与相关节能政策和主要可再生能源政策之间可能存在的影响。具体影响有：全国碳排放权交易体系与相关节能政策之间存在相互促进的作用，但也可能存在政策“冗余”、影响彼此实施的政治可行性等负面效应;我国主要可再生能源政策可以促进全国碳排放权交易体系发挥作用，但反之则取决于配额分配方法和全国碳排放权交易体系的抵消机制设计。本文建议为了避免节能政策和全国碳排放权交易体系的冲突，应该在不同的层级进行两者之间的协调，把握有关政策制定中的协调机会;在全国碳排放权交易体系配额分配方 法设计时，应该使化石燃料发电机组从整体上而言有一定的短缺，从而促进可再生能源的发展。

关键词:碳排放权交易; 节能政策; 可再生能源政策; 政策协调

一、背景

为有效控制碳排放，我国实施了形式多样的碳减排战略、政策和措施，涉及调整产业结构 和能源结构、推动节能和提高能效、发展低碳能源、设立碳排放控制指标、实施碳排放权交易(ETS)等多个方面(国家发展和改革委员会，2015;国务院，2016)。我国的 ETS政策与节能和可再生能源等政策在管制范围和目标设定等方面存在相互交叉和重叠，实施效果之间不可避免存在着直接或者间接的相互影响，因此，需要对它们之间可能存在的相互作用进行分析，并 据此改进和完善其设计，避免不同政策之间的冲突、促进相互之间的协调，以便更好地发挥各 个政策的作用，降低政策的实施成本。

政策工具框架和要素设计的不同会导致不同政策之间的相互作用表现出不同的结果，包括补充(协同)、冲突(干扰)、重叠和中立四种(Oikonomou& Jepma，2008)。理论上而言，最佳的政策设计应该明确不同政策所要针对的领域或者解决的问题，避免不同政策之间的交叉， 例如针对决定能源系统发展的“满意”“优化”和“转型”这三个不同领域，应分别制定相应的支柱政策，分别为能效政策、市场和定价政策以及技术政策(Grubb et al.，2015)。但在实践中，由于一个政策往往针对多个目标，比如通过可再生能源政策同时促进能源系统的低碳化、 促进可再生能源技术进步以及改善区域环境质量等，因此不可避免会出现多个政策同时对一 个领域产生影响的情况，从而导致不同政策之间交互影响的出现，因此有必要对不同政策设 计进行协调。

在研究 ETS 与其他政策的相互作用时，常用的评估指标主要包括有效性、成本效益、动态效率、公平性、对经济社会的影响、政治可行性等(Antonioliet al.，2014;González，2007)。有效性指政策组合能够实现既定的减排目标; 成本效益也称静态效率，指政策组合实现减排目标的成本最小; 动态效率指政策组合能够对低碳技术的创新和扩散提供持续的激励; 公平性是指公平地分配利益和成本，以减少政策组合可能的不利影响。在分析 ETS 与其他政策之间的相互作用时，应综合考虑以上因素，并据此优化设计政策工具组合。

目前对于中国 ETS 与其他政策之间的相互作用和协调的研究较少，仅有个别研究提到了协调的必要性(王班班、齐绍洲，2016;Jotzo & Lschel，2014)。由于欧盟 ETS等实施较早，因此对这些体系与节能政策、可再生能源政策之间相互作用的研究相对较多，欧盟等在政策制 定中也对相关政策进行了较为有效的协调。

二、全国碳排放权交易体系的设计

通过对碳排放资源的市场化配置，碳排放权交易能够以较低的社会总成本完成既定的碳 减排目标，这是我国在碳减排领域首次大规模系统采用市场手段。北京、天津、上海、重庆、广 东、湖北、深圳、福建等省市的 ETS 已于 2013 年后先后正式运行; 全国 ETS 也已经于 2017 年正式启动(国家发展和改革委员会，2017a)。无论是试点还是全国 ETS的设计中，如何考虑和其他相关政策的相互作用和协调都是一个重要问题。

( 一) 全国 ETS 的相关设计

全国 ETS 的覆盖行业将包括电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业，初期将只纳入二氧化碳这一种温室气体，重点排放单位的纳入门槛为年度排放 2.6万吨二氧化碳( 综合能源消费量约 1 万吨标准煤) 。

为有效应对经济转型等带来的我国高排放行业发展以及碳排放的较大不确定性，全国ETS 中的配额免费分配将最优先使用行业基准线法，分配所使用的产量为重点排放单位的实际产出。这种方法将促进纳入重点排放的单位提高碳生产效率，而不限制其服务量，从而降 低体系实施的政治阻力。全国体系的碳排放上限将通过“自下而上”和“自上而下”两种方式 相结合并以前者为主的方式确定，也就是体系的上限主要由配额的免费分配确定( 张希良，2017) 。

全国 ETS 将允许重点排放单位使用符合要求的核证自愿减排量完成其部分配额提交义务，以降低企业成本，并促进体系外的减排努力，如可再生能源项目的实施。为保证全国体系 下的数据质量，企业的碳排放、产量等相关数据都需要由经认可的核查机构依据相关技术规 范进行独立核查。

( 二) 全国 ETS 的法律基础

为明确全国ETS 的设计思路，国家发展和改革委员会作为全国体系的主管部门在 2014 年以国务院部门规章的形式发布了《碳排放权交易管理暂行办法》( 以下简称《管理办法》) 。根据《行政许可法》，部门规章中无法设立行政许可①，只有法律、行政法规和国务院决定可设定行政许可，但设置针对核查机构的资质管理等行政许可对于保证全国体系的有效运行至关重要，因 此国家发展和改革委员会于 2015 年向国务院提交了《碳排放权交易管理条例》( 送审稿) 。《立法法》就行政法规和国务院部门规章的制定程序等方面有专门规定，而《规章制定程序条例》则就国务院部门规章的制定作出了详细的规定。广泛听取有关机关、组织和公民的 意见是对于行政法规和部门规章制定的一致要求，作为部门规章的《管理办法》的制定必须遵 守。这一要求为在全国体系的框架设计环节协调与其他政策的关系奠定了程序基础。

在《管理办法》建议稿的制定过程中，国家发展和改革委员会应对气候变化司作为起草单 位以书面、会议等多种不同方式征求了国务院相关部门、各省级政府、相关行业协会、代表性 企业、相关研究机构、国家发展和改革委员会内其他司局等各方的意见和建议。在被正式征 求意见的部门中，工业和信息化部承担着工业领域节能的重要职责; 国家能源局肩负着可再生能源方面的重要职责; 国家发展和改革委员会资源节约与环境保护司则负有节能方面的职责。在《管理办法》建议稿完成后，还需要经过国家发展和改革委员会内部的审查才能够正式 出台。很多节能和提高能效政策以及可再生能源政策与全国 ETS 之间有着直接的关联和相互影响，因而《管理办法》制定的过程，存在多个协调全国体系框架设计与相关政策的机会。

三、节能政策与全国 ETS 的相互作用

我国 2005 年开始实施以节能优先为核心的能源战略，并于 2006 年在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中首次提出单位 GDP 能耗下降的约束性目标，之后在 2007 年修订通过的《节约能源法》中明确实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成 情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。而工业企业占我国一次能源消费总 量的 70%左右，一直是节能政策的重点。

( 一) 相关节能政策

( 1) 分级约束性目标。自“十一五”以来，我国将各个五年计划中的单位 GDP 能耗下降目标均逐级分解到省( 自治区、直辖市) 、市、县( 区) 和重点用能单位，并将其完成情况作为各级政府和国有企业绩效考核评价的重要内容。同时要求地方政府和重点用能企业要将五年约束性目标任务落实到每一年，并每年接受上级政府的评价考核(国务院，2007)。

( 2) 重点企业节能行动。我国一直把行政指令作为节能工作的主要着力点。2006 年起，国家发展和改革委员会牵头启动千家企业节能行动，在钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化 工、建材、纺织、造纸等 9 个重点耗能行业中，选择了年综合能源消费量达到 18 万吨标准煤以上的 1008家企业，向各个企业下达了强制性节能量目标(国家发展和改革委员会，2006)。

2011 年起，重点企业节能行动覆盖范围扩大到年综合能源消耗量达到 1 万吨标准煤的工业企业以及年综合能源消费量达到 5000 吨标准煤的宾馆、饭店、学校等，共计 16078 家重点用能单位(国家发展和改革委员会，2011)。2017年，重点用能单位“百千万”行动开始实施，对象为年综合能源消费量 10000 吨标准煤以上以及相关部门指定的综合能源消费量 5000 ～ 10000 吨标准煤的用能单位，国家、省、地市分别对“百家”“千家”“万家”重点用能单位设定“十三 五”及年度能耗总量控制和节能目标( “双控”目标) 并进行目标责任评价考核( 国家发展和改革委员会，2017b)。同时，为了促进“双控”目标的实现，用能权交易被提了出来并在相关的省份进行试点(国家发展和改革委员会，2016)。

( 3) 经济激励政策。我国一直利用财政补贴政策支持企业实施节能改造。2006 年起，中央政府设立节能专项资金，对工业企业实施节能技术改造、推广合同能源管理、节能基础能力 建设等给予补贴。各级地方政府也安排节能专项资金，对节能量较小的技改项目进行补贴。