解读碳税与碳交易协调配合的国际新进展

在今年两会期间，全国人大代表、阳光电源股份有限公司董事长曹仁贤曾建议，尽快将二氧化碳列为污染物，并提高二氧化碳排放成本;全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元还进一步建议，全面推行碳税政策，进一步增加碳排放成本和费用，从而促使煤炭、石油等化石燃料的消费逐渐减少。随着环保税首个征期的落幕，我国绿色税制建设跨出了坚实一步，也进一步引发了“税收如何引导环境良性发展”的多重思考和研究。

据了解，目前碳税和碳排放权交易(以下简称“碳交易”)是碳减排的两种主要政策手段，在全球诸多国家和地区得到了积极的应用。在早期，理论界将碳税和碳交易视为替代性工具，重点进行两种手段的优劣对比分析。在实践上，各个国家和地区则基于本国国情与碳减排需要，选择不同的手段。随着时间推移，越来越多的国家和地区新采取了碳减排市场机制手段，使得全球碳税和碳排放权交易市场都呈现了快速发展的态势。截至2017年9月，全球已有超过40个国家实施了碳税或碳排放权交易体系，覆盖了25%的全球温室气体排放量。同时，国际社会对碳减排政策的认识也在不断深化，碳税和碳交易的关系得到重新考量。

笔者认为，碳税和碳交易的政策设计出发点不同，作为减排机制也各有优缺点，但两者并非不可并存。实际上，越来越多的国家和地区也已经认识到碳税与碳交易可并行应用、协调配合，二者的互补使用可以更好地帮助实现减排目标，并付诸实践。而且，从各国实践看，碳税和碳交易的协调配合主要有两种模式：覆盖范围的互补和价格机制的互补。

碳税与碳交易可以在覆盖范围上互相补充一般而言，从效率角度出发，碳交易体系更适合于大的排放主体，而小的排放主体更适合采取碳税的方式进行规制。因此针对不同行业、不同排放源、不同规模的主体适用不同的政策，可以确保碳定价机制覆盖到所有的排放主体，同时又避免造成同一主体的负担过重。

在欧洲，欧盟排放交易体系(EUETS)覆盖了电力部门和大工业部门，而碳税则覆盖了来自汽车燃料、居民部门和小工业部门等非ETS排放部门——这些部门贡献了欧洲55%的二氧化碳排放量。所以，新开征碳税的欧盟国家，一般将受EU ETS规制的主体排除在碳税的范围之外。如法国2014年开征的碳税主要针对天然气、石油和煤炭等化石燃料征收，它与EUETS并行存在，没有交叉;葡萄牙2015年开征的碳税同样仅适用于非EUETS部门使用的能源产品。那些在EUETS实施之前已经征收碳税的国家，一般也在EUETS实施后修改税法，免除EU ETS覆盖主体的碳税义务，如冰岛、瑞典、丹麦等国。

当然，碳税和碳交易并非不可同时覆盖同一部门，为了更好实现减排目标，对一些高排放部门，一些国家在将其覆盖进碳交易体系的同时也对其保持征收碳税，其中较为典型的国家是挪威。

在挪威，当EUETS开始运行时，由于其众多经济部门已经纳入了碳税的征税范围，因此一些部门(主要是油气部门)并没有与其他欧盟国家一样纳入ETS第一阶段的覆盖范围。在这一阶段，挪威只有10%的二氧化碳排放量(主要来自加工工业)纳入了ETS。从2008年第二阶段开始，挪威不再允许其需要缴纳碳税的油气、造纸等部门免于进入EU ETS。也就是说，从2008年开始，挪威的油气等部门既需要缴纳碳税，同时又受EUETS规制。接着，挪威国内的航空业在2012年也开始同时受两个政策的规制。最新数据显示，挪威油气部门和国内航空部门占全国二氧化碳碳排放量的26%;只受ETS规制的制造业部门，占挪威二氧化碳排放量的22%，而只需缴纳碳税的热电、道路交通、渔业等部门，占挪威二氧化碳排放量的36%。

碳税与碳交易可以在价格机制上互相支撑碳税与碳交易体系的另一种互补形式，是体现在其价格机制上。碳税是一种价格调控手段，可以为碳排放规定固定的价格，而碳交易体系则是一种数量调控工具，通过确定排放总量，由市场交易机制自行决定碳排放权的价格，最终形成的价格是浮动的。但是，市场交易价格受到多种因素影响，因此其价格可以出现剧烈波动，从而偏离政策初衷，削弱其减排功能，特别是当市场碳价长期低迷时，碳价对碳减排的引导作用将无法实现，也就意味着碳交易体系可能面临失效。在这种情况下，通过引入碳税，可以将碳价固定在社会合理水平，避免因为碳交易价过低而造成减排政策无效。

笔者以英国采取的最低碳价机制(CarbonPriceFloor)为例。因为EUETS的配额价格从2012年开始处于长期偏低的情况，导致碳价无法起到促进低碳投资和发展的目的，进而影响到长期温室气体减排目标的实现。因此，为了促进本国的低碳发展和温室气体减排，英国决定从2013年4月1日起引入最低碳价机制，通过在气候变化税中加征排放价格支持机制税率，使企业负担的排放成本达到政策目标所需的水平，从而加强了对本国温室气体排放的管控力度。最初的最低碳价机制将2013年最低碳价设在每吨16英镑，到2020年上升到每吨30英镑。在此期间，如果EUETS的成交价格低于政府规定的最低碳价，政府通过加征气候变化税碳价支持机制(Carbon PriceSupport)税率来弥补差额。2014年，英国首次调低了最低碳价设定值，使其仅体现英国的政策目标。即在2016-2020年间最低碳价被设定为18英镑/吨，以支持英国企业竞争力、抑制家庭能源账单增加，同时仍保持对低碳发电领域的投资激励。最低碳价机制对不同能源品种设定不同税率，但税率严格按照不同能源产品的碳含量进行设置，保证计税商品单位碳排放的税率相同。

英国的这一做法，说明了碳税与碳交易体系之间也可以存在良好的协调和互补关系，进而起到强化政策效果的作用。在英国之后，法国也曾明确表示有意在国内推行碳价下限机制，覆盖受EUETS管控的法国国内电力公司，并初步拟定在2030年前逐步提升碳价下限碳价，直至达到30欧元/吨二氧化碳的水平。

另外，价格机制的互补还可以有一种形式，即允许企业进行碳税或碳排放配额之间的交易，并可用以冲抵其纳税义务或减排义务。比如，负有缴纳碳税义务的企业可以多缴纳超出其应纳税额的碳税，并将其多缴纳的税额折算成“排放抵免额”出售给受碳交易体系规制的企业，买方可以用这一抵免额来履行其减排义务。同样，受碳交易体系规制的企业可以将碳配额出售给负有碳税义务的企业，买方可以用碳配额来冲抵应纳碳税税款。从实践来看，目前这一交易形式还没有国家或地区采用，但却有相似的尝试，比如在墨西哥2014年开征的碳税中，企业被允许用国内CDM项目产生的碳信用来冲抵其碳税责任，目的是推动国内减缓项目的发展和碳市场的建立。

总之，在碳税和碳交易出现蓬勃发展趋势的同时，各国对这两种政策的运用认识也在不断加深，不再简单认为二者是对立的，在一国已有一种政策的情况下，仍可以搭配使用另一种政策，通过互补使用，更好地实现本国的减排目标。笔者相信，国际社会在碳税和碳交易上并行应用、协调配合的实践，可以为我国下一步碳减排政策的选择运用提供有益的经验和启示。 　(作者系中国财政科学研究院研究员)