新机遇、新发展中的碳市场

       全国碳市场建设牵扯到经济、社会、能源、环境、金融等方方面面，是一项复杂艰巨的系统工程。在前 4 年的试点运行中，暴露出了一些关键问题和争议尚待解决。主要表现于：企业碳排放数据统计与监测的准确性、公正性问题，碳排放配额如何科学、公平、精细分配的问题;各主体在碳交易、碳资产管理方面的人、财、物能力建设问题;碳交易相关政策法规不健全等。同时，碳交易过程中还需要处理协调好经济发展和低碳约束、市场和政府、中央和地方政府、公平和效率的关系。能否解决好这些问题，将关系到碳市场建设运行的成败。

碳交易管理体制建设不完善。一是碳排放总量控制条件尚不成熟，导致管理对象缺乏。实施碳排放交易的重要前提是总量控制，但我国是发展中国家，正处于工业化、城镇化快速发展阶段，能源消耗巨大，控制温室气体排放面临着巨大压力和特殊困难。按照“共同但有区别责任”原则，考虑到人均排放、历史排放等因素，我国只能通过提高经济增长质量、降低单位 GDP 二氧化碳排放强度来实现减排目标，这使得碳排放权的稀缺性以及国内碳交易市场无法真正形成，从而导致碳交易管理体制缺乏碳排放权配额等管理对象。二是相关法律法规不健全导致管理效力有限。目前电力行业实施与碳排放交易相配套的法规政策和相关制度尚不完善，专门的有关碳交易的法律和相关政策缺失，如应对气候变化法、碳排放权交易管理条例、碳交易市场规则等尚未正式出台。法律法规的不健全，使得碳交易管理体制缺乏效力，无法对排放权交易规则、交易方式、纠纷解决机制、碳排放权交易试点的法律授权等关键问题进行规范，也无法对各部门的职责履行进行有效监管。因此，在立法层面急需整合现行的各种与低碳发展相关的政策、制度和标准，为科学推进碳市场、更好地发挥碳市场作用提供有利条件。三是交易所发展不规范导致管理效率低下。

交易所交易量小且发展不规范，对我国碳交易管理体制有效发挥作用形成了制约。碳价波动失真袁 建立全国碳交易体系仍需完善机制。

在控制排放量的碳市场中，减排成本低的、减排空间大的企业可多减排，同时将因减排剩余的碳配额出售给减排成本高的企业，实现获利。因而，碳的价格应该反映一个国家或地区的平均减排成本。

2013～2014 年，深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆 7 个国家级碳排放权交易试点先后启动，4 年多来，交易不连续、碳价波动大等现象都或多或少地在各个试点出现，且不同试点之间的碳价差异巨大，难以真实反映减排成本。此外，碳价差别很大。深圳碳市场的起始价位是每吨 30 元左右，后来一度飙升至 130 多元，接着又跌回到70 多元并保持了一段时间，目前在 30～50 元间徘徊;广东碳价从 60 元的开盘价下降到 10 元左右;而上海碳价曾一度跌到每吨 5 元左右。

因此，需要进一步完善交易机制、约束机制和分配机制，尽快出台国家层面的应对气候变化法或类似法律至关重要，通过法律明确配额总量的设定和变化以及区域分配和跨区域交易方法，用制度设计指导碳价，真实反映减排成本。

碳排放数据野重报送轻核查冶。在统计数据方面，出现企业同时报送多套不同口径数据以及“重报送轻核查”的现状。其一，要在思想上建立实事求是的准则。实事求是、科学准确核算并上报数据，是建立科学碳排放相关制度的基础。其二，应建立全国碳排放交易体系为主要渠道的化石能源消费和温室气体排放数据核算、报告和核查体系，加强数据共享，为主管部门决策提供坚实的数据基础。其三，发电企业虽然都安装了碳排放自动化监测系统，却还没有与之相匹配的数字化统计系统及方法，智能信息化减排体系亟待建立与完善。

构建以低碳为统领的电力绿色发展体系

“目前我们对于控碳或是控煤的认识上还存在很多误区。要构建碳市场的顶层设计，首先要认识到，在目前控煤不是突破碳约束的关键，是否实现低碳才是推进电力绿色发展的成败要因。”王志轩说，“要以碳统领来统筹其他效率，以碳排放量为统一考核标准，通过市场化手段推进碳资产地位的确认，才能有效解决当前电力发展的主要矛盾，引导产业结构重组。”

长久以来，关于“去碳化”与“去煤化”的争论不绝于耳，而对于以煤为主的我国能源结构和资源禀赋而言，单纯控制煤炭的使用量来达到减碳目标并非最佳选择。目前我国通过技术手段、结构调整、以及市场和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放总量、碳排放强度方面取得积极成效。在我国碳减排宏观目标确立的基础上，应以低碳发展为统领，建立健全配套法规政策体系，与电力体制改革有效衔接，通过市场化手段，鼓励和创新低碳能源生产和消费。

“从目前碳市场推进的程度来说，我国碳市场建设已经有了一定的法规基础，这是以国家战略和政治决策为统筹，在全国人大的决议和电力发展五年规划里都有推进碳市场建设的具体表述。但目前，碳市场的法律基础不牢，还不能做到法制化管理，应当加快推进依法减碳进程。”王志轩认为，“碳市场说简单就简单，说复杂也相当复杂。顶层设计是一个全局性、系统性、综合性很强的命题。由于碳市场涉及到专业领域、地域、主体、政府机构等方方面面，在碳市场的立法中应当站在新时代的高度，结合政策体制改革完善原有的法律法规架构。现在虽然有了一定的法规基础，但是顶层设计还没有完全的明确，缺少法律层面上的制度。在部门关系、基本原则等方面都需要进一步明确。”

市场导向，政策先行，清晰明确的政策是实施碳排放交易的基础。目前电力行业实施与碳排放交易相配套的法规政策和相关制度尚不完善，有关碳交易的法律和相关政策缺失，如应对气候变化法、碳排放权交易管理条例、碳交易市场规则等尚未正式出台。同样，对于现有法规政策也有待进一步完善，能源资源、节能降耗、污染物减排等法规政策对电力企业低碳、环保、节能等要求存在交叉、矛盾、不合理等问题。由于节能、减碳、减常规污染物之间既互相促进，也有互相矛盾的情况，法规政策间协调不够，将直接触及各种目标之间不协调的矛盾点，导致电源与电网不协调、可再能源发电无序发展、煤电发展定位摇摆等问题，影响到节能、环保、减碳之间的协调和衔接。比如过度环保要求会增加能耗;过度节能会增加水资源等消耗，节能并不一定减碳等，还影响到强制性的限额要求与排污权交易等市场机制在应用上的矛盾;节能、环保调度与经济性的矛盾，减少弃风弃水与煤电利用小时数下降造成能耗升高的矛盾等。

“目前，在立法层面急需整合现行的各种与低碳发展相关的政策、制度和标准，为科学推进碳市场、更好地发挥碳市场作用提供有利条件。”王志轩介绍，党的十九大提出要更好发挥政府的作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。在碳交易市场组建初期，政策的整合和政府职责的协调要同步推进。在碳市场和碳税的选择上，能够采用碳排放权交易的应尽可能采用，当不宜采用碳排放权交易时，应考虑碳税及其他政策工具，但是政策之间不宜交叉矛盾。如节能量控制、绿证等，要与碳市场相协调，当交叉不可避免时，应给予企业充分的选择权。当然并不是说将所有政策合并归一，而是要化繁为简，科学配置各种政策机制。同时，要加强和整合与碳排放权管理有关的政府机构的职责，统筹考虑各类机构设置，科学配置各部门权力，明确职责。在碳市场管理上，要进一步明确界定中央和地方政府职权，主管部门和其他部门的责任。政府部门权力的重新配置是整合各种政策的关键要素。