【两会聚焦】关于《碳排放权交易管理条例》立法的两会提案

碳排放权交易市场是一个政府拟制的市场，依赖于法律法规的合理设计，建立全国统一的碳排放权交易市场需要立法先行。对此，全国工商联新能源商会低碳减排专委会积极组织撰写建议内容，其核心观点已形成专门提案，并通过全国工商联报送全国“两会”。

建立全国统一的碳排放权交易市场是我国生态文明体制改革的一项重点任务，也是落实十九大报告中提出的“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的具体措施。建立全国统一的碳排放权交易市场是充分利用市场机制来控制温室气体排放的一项重大创新举措，也是我国完成单位GDP二氧化碳排放强度目标、落实《巴黎协定》下减排承诺的有效措施之一。

全国统一碳排放权交易市场的构建和运行需要立法先行，确立排放交易标的的法律性质，明确交易主体的权利、义务和法律责任，落实监管者的监管权限。碳排放权交易立法有着现实的必要性、紧迫性和可行性。我国需尽快出台碳排放权交易的相关行政法规，为构建碳排放权交易市场的提供法理、制度和规则依据，为碳排放权交易市场的有效运行保驾护航。

碳排放权交易立法的必要性和可行性（一）构建全国统一的碳排放权交易市场需要立法先行

基于碳排放权交易的特殊性和全国统一市场的复杂性，我国应尽早出台《碳排放权交易管理条例》，通过立法将长期、基本的目标和举措由政策上升为法律，为碳排放权交易市场提供一个稳定的法制环境，更好地推进我国碳交易市场的发展。

本质上，碳排放权交易市场是一个政府拟制的市场，碳排放权交易一级市场依赖于法律法规的合理设计。全国碳排放权交易市场的构建和运行是一项复杂的系统工程，既需要对全国性碳排放权交易市场本身的全面性制度安排，同时也要考虑到不同地区、产业和行业的差异性和发展需求。成熟的碳排放权交易体系需要通过较高层级的立法，从法律上明确碳排放权交易主管部门的职责范围，明晰参与各方的权利与义务，对违法违规行为规定强有力的处罚手段，确保市场机制切实发挥作用，促进市场制度健康稳定发展，实现控制温室气体排放的目标。

（二）立法效力层级较低的现状凸显立法的迫切性

目前，我国关于碳排放权交易的规范性文件包括了中央和地方两个层级。除了中央的部门规章——2014年国务院发展和改革委员会颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》以外，主要是地方性政府规章和相关政策性文件。上海市、广东省、湖北省采纳的都是地方政府规章，而天津市、重庆市只有规范性文件，属于地方性法规的只有以下两个试点城市：深圳市人大常委会制定的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》和北京市人大常委会制定的《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》。现有的分散化、低位阶地方法规及部门规章无法适应未来全国统一的碳排放权交易市场的运行。基于我国碳排放权交易制度立法效力的现实问题，出台全国统一的《碳排放权交易管理条例碳排放权交易》具有现实的紧迫性。

（三）国内试点和国外经验的积累为立法提供了可行性

我国自2011年施行碳排放权交易试点工作以来，在借鉴国外市场实践的基础上，探索着中国碳排放权交易市场的构建，积累了大量的地方性经验。目前，碳排放权交易试点出台了碳排放权交易的工作方案和管理规范，相继发布了碳排放权交易相关法规、规章以及政策性文件；确定了碳排放权交易试点企业的范围，公布了试点企业名单；制定了碳排放配额分配方案；搭建了碳排放权交易服务平台，建设了碳排放信息管理系统、注册登记簿系统和交易系统。已经和仍在进行的规章制定及系统实施等工作为未来的立法提供了宝贵的经验，可以考虑搭建对接全国性碳排放权交易市场的立法工作。

《碳排放权交易管理条例》需要解决的主要问题在制定《碳排放权交易管理条例》时，需要解决一下几个问题，即提升立法层级、明确碳排放权的法律权属、确认碳排放权交易主体的范围和准入标准、坚持碳排放配额初始分配的公平性、建立统一的碳排放权交易监管体系等。建议《碳排放权交易管理条例》的主要内容我国应尽快出台《碳排放权交易管理条例》，以立法的形式确定碳排放权交易的制度目标，对碳排放许可、分配、交易、管理、交易各方的权利义务、法律责任等做出规定。

（一）明确碳排放权的法律性质

如前所述，碳排放权是一种行政许可权利，其实质在于碳的排放是对环境容量资源的使用，在法律上赋予其权利性质才能使排放者的排放行为与交易行为合法且正当。我们可以借鉴《水法》第48条第1款(33)及《取水许可制度实施办法》第3条、第4条有关法定水权的规定(34)，在《碳排放权交易管理条例》中规定：“直接向大气进行碳排放的单位和个人，应当按照国家碳排放许可制度的规定，向主管行政主管部门申请领取碳排放许可证，取得碳排放权。家庭生活等少量碳排放的除外。”

（二）设定碳排放主体的法定减排义务

《碳排放权交易管理条例》应该明确规定碳排放权交易纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准，在全国范围内统一标准，并结合产业政策、行业特点、碳排放管控单位的历史排放量等因素，确定碳排放管控单位的碳排放额度，以行政法规的形式明确碳排放主体应承担的法定减排义务。

（三）确定碳排放总量控制和配额分配方法

碳排放权交易市场的前提是排放总量的确定和配额的初始分配。在确定排放总量控制时，第一、要以科学依据为基础，合理确定我国各省市不同区域的排放总量。第二、和我国做出降低碳强度减排的国际承诺相适应，还应建立不同地区年度排放量递减机制。在配额分配方法的确定上，我国应先确立不同行业的碳排放基准，依据基准确立配额分配的免费和有偿方法。同时，应注意加强排放权配额分配制度和程序的透明度和参与度，将碳排放指标分配的各个步骤、程序、环节和事项以及分配的基本原则和具体规则加以充分的公开，各地区、各企业甚至民众都能充分参与并发表自己的意见。

（四）注册登记系统和交易系统的建立

《碳排放权交易管理条例》可以规定，依托排放交易所分别建立全国碳排放权注册登记系统和交易系统。全国碳排放权注册登记系统应与交易系统对接及并建立数据中心，提供碳资产的确权、登记、结算等服务，满足全国碳市场多元化市场主体和分级监管等需要。全国碳排放权交易系统应与注册登记系统和各交易机构交易系统对接并建立数据中心，提供开户、交易等相关服务。交易所本身虽不参加交易，但为各类市场参与主体提供碳产品的撮合成交、场地、设施等服务。此外，应明确碳排放权市场监管职责划分，以保障碳排放权交易市场的有效运行，及时发现和处理违法、违规行为，防范和化解市场风险。

（五）完善监测、报告和核查制度

真实、准确、全面的碳排放数据是建立碳排放权交易体系最重要的基础。《碳排放权交易管理条例》应建立完善的碳排放数据报告制度，确保报告流程的规范、报告数据的质量和数据核查的独立客观。应加强对核证机构的监管，规定碳排放第三方核查机构的准入制度和核查标准，明确第三方核查机构的工作程序和流程，建立核查机构评级制度、保密制度等，建立碳排放评价标准体系和监测报告核查体系以及相应罚则等内容，规范第三方核查机构核查行为。

（六）确立碳排放权交易监督管理机制

国家发改委应作为节能减排和温室气体自愿减排交易的行政主管部门，对碳排放权交易实施统一监督管理，负责用能总量、碳排放总量的核定和管理，确定交易主体范围、碳排放额度分配方案，协调跨区域碳排放权交易工作，建立碳排放权交易管理平台，定期发布有关交易信息，对碳排放报告与核查等碳排放权管理和交易工作进行综合协调、组织实施和监督管理。

（七）明确碳排放权交易各主体的法律责任

碳排放权交易的责任承担主体主要包括碳排放权交易主体、辅助参与人及行政主管部门相关责任人员。碳排放权交易产生的法律责任一般包括民事、行政和刑事责任。