关于强化利用环保税缓解地方政府环境公共服务资金投入压力的建议

两会召开之际，针对目前我国环境领域的状况，E20环境平台联合第十三届全国人大代表、安徽科达洁能总裁、江苏科行环保董事长刘怀平、120家环境优秀企业、E20研究院特聘研究员、专业研究智库/联盟四大专业力量，再次筛选出环保产业的20个“痛点”形成20个产业议案——“议20”。本文为议案一：关于强化利用环保税缓解地方政府环境公共服务资金投入压力的建议。

E20研究院 全联环境服务业商会PPP专业委员会联合

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议案一：关于强化利用环保税缓解地方政府环境公共服务资金投入压力的建议

摘要：地方政府作为环境保护的责任主体，面临着环境公共服务资金投入缺乏的困境，存在着环保税收入未明确规定专款专用、环境相关公共服务价费体系未理顺问题。建议借鉴国外的经验将环保税收入专款专用;加强研究并分类理顺环境公共服务价费机制;利用市场化手段，借环保税契机，充分发挥环保税等环保税收收入的财政作用。

不管是“两山论”的实现，还是生态文明建设、绿色发展的主线。环境治理是基本应该达到的，对于生态环境治理问题的重视，以习近平总书记系列的发言及十九大报告中，均已明确体现。而解决环境问题的重要、核心仅是资金。根据中国环境规划院的测算，要达到我国环境治理“十三五”期间的目标，需要投资近17万亿，其中仅水环境治理就需要4.7万亿。

解决地方政府环保资金的问题，也是中央政府一直努力的方向。一系列政策的出台背后体现了财政部约束地方政府举债行为的主体思想是坚决和清晰的。之前，财政资金、少量试点性地方债券和规模平台举债是地方政府融资的主要手段，土地财政融资也在其中发挥了很强的作用。实际上，国家对地方政府通过投融资平台非可控、非长期规划的融资行为进行规范(投融资平台依赖的地方政府背书本质上是中央的无限责任，而还款的实际保障往往是不可预期的土地收入)，必然也需要为地方政府提供补充性或者替代性的融资渠道。自国发〔2014〕43号文和新预算法之后，有关部委将财政资金、地方政府债券、PPP成为其主要通道。不过在地方政府社会经济发展、环保治理趋严多重压力下，地方在环境公共服务推进中仍面临着一些问题。

(一) 地方政府收支存在巨大缺口，不能满足环境公共服务资金的需求

地方政府的收支差额较大，如2015年，地方本级财政收入82983亿元，而地方本级财政支出150219亿元，收支差额为67236亿元;2016年，收入、支出分别为87195亿元、160437亿元，差额进一步拉大至73242亿元，上升幅度达到9%。环境公共服务是地方财政支出的领域之一，以“水十条”下的黑臭水体治理为例，据E20研究院测算，需要地方政府投入2万亿元左右。

(二) 可增加部分财政收入的环保税，未规定专款专用用于环境公共服务领域

近年来我国公共财政的环保支出持续加大，2016年一般公共预算中节能环保支出规模为4735亿元。随着环境公共服务支出压力的增加，环保税收入全部作为地方收入(国发〔2017〕56号规定)，但环保税收入有限、预计在200亿元左右。另外相关法规未明确规定将其为专款专用，可能不利于保障环境保护的资金投入。

(三) 公共服务价费体系未理顺

环保类的公共产品比较特殊，环境容量有限，但对“污染者付费”的制约仍很薄弱;环保的收费通道不佳，体现为无法建立受益者付费的模式、许多污染主体无法确认也找不到付费通道，如垃圾清扫、黑臭水体等。

在地方政府融资需求的高压力下，为缓解其环境公共服务资金投入压力，我们特向国务院、财政部、国家发改委提出如下建议：

(一) 建议环保税收入专款专用

虽开征环保税的环保意义大于财政意义，但由于我国的环境公共服务资金缺口巨大，建议借鉴国外的经验(如荷兰等)，将围绕排放征收的环保税必须用于排污，将其用于治理污染的整个过程，如对污染源的监测--建立数据模型进行实验分析--证明定论--以及对排污进行的跟踪报道直到最后的治理。《国务院关于环境保护税收入归属问题的通知》(国发〔2017〕56号)提到“为促进各地保护和改善环境、增加环境保护投入，国务院决定，环境保护税全部作为地方收入”，能否将其视为“专款专用”，有待官方的说明。

(二) 建议加强研究并分类理顺环境公共服务价费机制

从为了保护环境的角度出发，借鉴国际上环保领域可建立收费制度的地方在逐步走向全成本收费模式的经验。我国污水政策推进的价格依然远远不满足全成本的要求，建议价格主管部门分领域研究公共服务的价费问题，在市政污水处理、垃圾处理、垃圾分类等领域有步骤提高收费比例和单位价格，提高使用者/污染者付费水平，以价费机制改革保障环保的持续投入与整体的生态改善。

(三) 利用市场化手段，借环保税契机，充分发挥环保税等税收收入的财政作用，缓解地方政府的环境公共服务投入压力

环保税归为地方收入，但总体的金额不会太高。建议充分发挥其财政杠杆作用，探索通过“地方环保税、水资源税等税收收入+中央财政”双重补助的形式形成环保“种子基金”，并引入金融资本，建立以“政府保障+产业资金”为一体的专项基金，参与到各地环境保护类项目中以政府和市场合作的方式推进环境治理和生态建设。