我国电力改革后电力普遍服务主体的变迁及实施机制

 

关键词：电力普遍服务；实施主体；利益补偿

 

中图分类号：F272.3　文献标识码：A

 

我国电力体制改革后，电力普遍服务的主体不可避免的发生了变化。在原先政企不分的条件下，电力普遍服务作为一项公共产品由电力企业通过交叉补偿进行。电力市场化改革后，电力产业实现了纵向分割，输配电领域仍是自然垄断性，而发电领域、供电领域引入了竞争。但电力普遍服务不仅涉及输配电企业。还涉及发电、供电企业，而这些企业以市场导向经营，以利润最大化为目标，没有提供公共产品的内在动力。但电力普遍服务作为一项公共产品，对于维护社会公平，提高社会福利是必不可少的。国家在电力体制改革初就把电力普遍服务作为改革中应实施的内容。2002年国务院在国发[2002]5号文件提出了国家电监会的职责之一是“负责监督社会普遍服务政策的实施”。那么在电力市场化改革后，电力普遍服力的主体主要包括哪些，如何促使它们提供普遍服务呢?笔者拟对上述内容进行分析。

 

一、电力普遍服务的含义

 

普遍服务的概念最早由电信行业提出。1907年，美国电话电报公司(AT&T)提出“一个系统、一个政策、普遍服务”的口号，随后，电信普遍服务概念开始在各国电信行业流行，世界各国纷纷制定自己的电信普遍服务内容和目标。20世纪80年代末，国际经济合作与发展组织(OECD)在“普遍服务和电信资费的改革”的报告中，将电信普遍服务定义为“任何人在任何地方、任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务，而且服务质量和资费一视同仁。”后来，普遍服务广泛用于一些公用事业中，如供水、医疗、邮电、公共交通、基础教育等。普遍服务的目标就是为了维护全体公民的基本权益，缩小贫富差距，通过制定法律和政策，使得全体公民无论居住在本国的任何地方，都能以普遍可以接受的价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。

 

电力为社会提供普遍服务包括三层含义：一是可获得性，即无论何时何地，都应当得到电力的服务；二是非歧视性，即所有用户都应当被同等对待；三是可承受性，即服务的价格应当为大多数用户所能够接受。国家电监会将电力普遍服务定义为“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格，获得可靠的、持续的基本电力服务”。

 

二、我国电力产业普遍服务的主体变迁

 

(一)电力体制改革前我国电力普遍服务的主体

 

电力体制改革前，我国电力产业是垂直垄断的运营体制，电力发、输、配、售环节未分开，电力产业实行垂直经营，政企不分，国家经营着各电力企业，各电力企业并不具有电价定价权，各环节成本与利润的核算没有独立进行，因此，在电力改革以前，我国电力普遍服务的主体是作为垂直一体化经营的电力产业，而政府则在电力企业普遍服务的过程中制定电价。然而实际上，改革以前电力产业是政企不分的，所以与其说电力产业是普遍服务的提供的主体，不如说政府是电力普遍服务的主体。此时普遍服务的费用是由电力企业采取交叉补贴的方式支付。

 

尽管电力普遍服务在政企不分的垂直一体化经营的条件下可得到提供。但是，相对于规制者而言，作为垄断经营的电力企业拥有信息优势，在履行普遍服务的义务时，会产生机会主义行为，虚报成本，索要更多补贴等。此外，自然垄断条件下对普遍服务成本采取交叉补贴的补偿方式，似乎对高成本地区存在补贴，然而长期来看，由于价格独立于成本，交叉补贴对并不能鼓励电力企业向高成本地区投资，也不会对电力企业向高成本地区提供普遍服务产生有效激励。

 

(二)电力体制改革后普遍服务的主体

 

电力体制改革之后，电力产业垂直一体经营局面被被破，发、输、配、售分离，并实现了政企分开。其中，发电环节和供电环节引入了竞争机制，输配电环节仍具有自然垄断的性质。可想而知，改革前一体化经营的电力产业作为一个整体承担普遍服务，改革后电力产业实行了分割，但电力普遍服务不可能由电力产业中某一个环节的企业来提供，而是仍然要涉及电力产业的所有环节。因此，改革后电力普遍服务的实施离不开发电、输配电、供电企业。但电力普遍服务是一项公共产品，发电企业和供电企业以利润最大化为经营目标，与普遍服务公共品性质是相冲突的。因此，电力体制改革后，电力普遍服务的实施主体及补偿机制较之改革前更为复杂，电力普遍服务不可能由电力企业单独承担，涉及电力普遍服务的实施主体包括：政府、电力监管部门、发电企业、输配电企业、供电企业。

 

三、电力体制改革后普遍服务的主体及职责

 

(一)政府

 

由于电力普遍服务属于公共产品性质，存在市场失灵的可能，因此政府理所当然地成为电力普遍服务的责任主体。

 

政府在电力普遍服务中的职责应是主导者、引导者和作为电力普遍服务的规制者。

 

1　政府的职责是界定电力普遍服务实施的客体，即普遍服务的对象

 

为此，政府应从收入、地理位置等角度进行调查，掌握国家无电人口数量及地区和高成本用电地区和人口数量。界定国家电力普遍服务实施的范围和对象，并针对不同地区、不同收入群体的制定普遍服务标准、内容、范围、目标。 　 2　政府的职责还在于建立一个科学的电力普遍服务的实施机制

 

政府是电力普遍服务责任主体，但普遍服务的具体实施和进行要通过各电力企业，因此政府的作用在于引导、制定政策和监管电力企业进行普遍服务。这就需要政府建立一个能合理引导各电力企业实施普遍服务的实施机制。如建立补偿标准对承担普遍服务的电力企业实施补偿，对电力企业在普遍服务过程中的质量标准、目标进行监督、控制与评估。

 

3　政府的职责还要为电力普遍服务制定相关激励机制和政策，建立科学合理的普遍服务补偿机制

 

普遍服务一般是面对高成本地区或低收入群体，对于高成本地区的普遍服务，就需要激励发电企业、输电企业积极按照国家的意图提供普遍服务。当然这需要政府对电力企业提供相应的补偿机制。对于低收入群体，政府也可以采取直接向贫困用户、低收入用户补贴的办法，在全社会内进行交叉补贴。

 

4　政府要提供普遍服务的公共设施和建立普遍服务基金

 

偏远地区，电力公共设施落后，建设电力普遍服务设施、如延伸电网、电网扩建、改建，就近开发发电资源等，就要补贴资金。此外，为了补贴边远地区电网建设和运营，补贴边远地区新建发电企业和用户，也需要资金补贴。因此政府成立普遍服务基金非常有必要。在基金的来源上，政府要明确确定普遍服务资金的来源渠道、收取对象、基金收取和发放的标准。同时政府要组织设立公正、稳定、权威的电力普遍服务管理机构，以切实保障电力普遍服务基金运作的高效与安全。

 

此外，政府还有责任监督电力普遍服务的过程、质量、内容、范围，当然这些职责是通过国家电力监督委员会进行(电监会)。，电监会可代表政府制定普遍服务实施的目标、规划、标准、内容、范围等。制定相关政策及法律法规，对普遍服务实施情况进行监督管理，组织相关电力企业具体实施。

 

(二)电网企业

 

电力体制改革后，尽管政府是电力普遍服务的责任主体，但电力普遍服务的具体实施要借助于相关电力企业，尤其是电网企业(输电网企业和配电网企业)。可以说，目前我国电力普遍服务的主要实施主体应该是电网企业。原因在于：(1)按现行《电力法》第26条规定：供电营业区内的供电营业机构，对本区内的用户有按照国家规定供电的义务，不得违反国家规定，对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。因此，从法律上讲，电网经营企业在负责农村电力建设、电能传输、电网运行维护等工作的同时，必须承担普遍服务责任。(2)因为普遍服务主要针对是边远地区，而边远地区用电障碍主要是电网问题，因此电网延伸、电网扩建、改建，就成为实施普遍服务主要任务，从而电力普遍服务主要任务就成为电网企业的任务。因此电力普遍服务的实施主体。(3)电网企业的仍属于自然垄断性质，仍是政府经营，因此应从社会利益最大化出发，有责任和义务贯彻国家意志，承担电力普遍服务的任务。

 

(三)发电企业

 

电力体制改革后，发电企业从输配电体系中分离，成为独立的市场主体。发电企业将电能卖给电网企业，再由供电企业向所有用户供电，因此，传统的观念认为发电企业不承担电力普遍服务义务。但结合我国发电企业的发展及电力普遍服务的供给现状，由于我国未实现电力普遍服务的地区大多处于偏远落后地区和孤立的小岛，因此由发电企业承担这部分地区和人口的普遍服务工作，可解决电网企业成本过高、利润亏损等问题，有效提高电力普遍服务实施程度。

 

从电力产业链的情况来看，电力普遍服务的最终结果是要向符合普遍服务标准的特定用户供电，而供电就离不开发电企业。很明显，承担电力普遍服务后，发电企业是电力普遍服务的重要实施主体。

 

四、电力改革后电力普遍服务实施过程中实施主体存在的障碍

 

(一)代理问题引起的障碍

 

现阶段，在电力普遍服务各主体中，政府是责任主体。各电力企业是实施主体。政府作为普遍服务的责任主体，为了维护社会公平，实现社会福利最大化，必须借助于各电力企业来实施电力普遍服务。因此，政府作为委托人委托电力企业实施普遍服务，电力企业作为代理人代理政府实施电力普遍服务。但是电力企业尤其是发电企业和供电企业，其目标是追求利润最大化，输配电企业实际上也有其自身利益的追求。这样，在电力普遍服务过程中，必然与政府的目标相偏离，这就需要政府设计一套有效的激励相容的普遍服务政策，激励电力企业提供普遍服务。

 

(二)电力普遍服务相关实施主体利益协调的障碍

 

电力普遍服务涉及到发电企业、输配电网和供电企业。由于实施普遍服务，发电企业、输配电网环节要付出较高的成本。如果没有外部资金补贴或补贴较少，则发电企业的高成本就要通过提高上网电价来弥补；同样，输配电企业的高成本就要通过提高传输费用得到补偿，供电企业向用户收取高电价。但实际上，供电企业向用户收取的电价是受规制的。因此，政府必须要对提供普遍服务的发电企业、输配电企业提供补偿。并且还要具体对发电企业、输配电企业的补偿幅度进行深入研究，否则，若各电力企业利益不协调，会影响电力产业上下游之间的协调配合，不利于普遍服务的实施。

 

(三)对电力普遍服务相关实施主体补偿的障碍

 

电力普遍服务补偿机制障碍来源于两个方面：一是补偿资金的来源；二是补偿标准确定问题。电力普遍服务是一种公共产品，单靠市场机制，是无法提供的。而政府又不可能直接来经营，只能借助相关电力企业来进行。而电力体制改革后的电力企业是作为利润最大化的企业而存在，如果没有补贴，电力企业不会参与普遍服务的提供，普遍服务的资金必不可少。但目前还需要进一步地探索一个合理的稳定的资金来源渠道。此外，发电企业、输配电企业在电力普遍服务过程承担的责任任务不同，付出的成本不同，补偿标准也应该有所区别，因此制定一个科学合理的补偿标准也是目前面临的困难。

 

五、建立激励相容、权责明晰的电力普遍服务实施体制

 

(一)在激励方面，拓宽并稳定普遍服务补贴资金来源

 

补贴资金可来源于三个渠道：一是政府财政拨款；二是从输电网的销售收入中提取，实际由低成本用户向高成本用户补贴；三是各类捐赠资金。形成电力普遍服务基金，并成立专门的机构管理。

 

另外，还要建立电力普遍服务成本补偿机制，对实施电力普遍服务的相关电力企业进行补偿。对实施电力普遍服务企业的补偿机制有很多种，包括：国家政策性银行可以为提供普遍服务的电力企业提供优惠贷款，如低息或免息贷款；对提供普遍服务的电力企业进行税收优惠或减免。

 

(二)在约束方面，要加强对各电力企业普遍服务的质量标准监督

 

由于电力普遍服务涉及高成本用户，若电力企业降低服务质量则可以降低成本，多获得利润。在信息不对称，监督不完备的情况下，电力企业有动机降低服务标准以获取利润最大化。因此，应加强对电力普遍服务实施主体的监督，其中尤其要加强对输电网的监督。因为在普遍服务过程中，输电网承担着前期的输电网延伸、扩建的任务，如果在此过程中，输电网企业降低工程质量，对今后普遍服务将产生重大不利影响。另外，在电力普遍服务过程中，由于信息不对称，相关实施主体会存在机会主义行为，夸大普遍服务的成本，因此，电监会应加大普遍服务地区的调查，获得真实资料数据，根据不同时期不同地区的差别，制定不同的普遍服务衡量标准，并随着一些变化的因素动态的调整，给各实体主体制定合理的补偿标准。或者，可能提供给管制者有关提供服务成本的信息，真正有效的竟标机制应该能够解决这个问题。而拍卖机制是通过市场实现的，因此，这种方式简单透明、公平，通过普遍服务的拍卖，使得电力普遍服务工作在成本最小化、效用最大化的环境中顺利进行。