从月坛到西直门:气候司转隶，碳市场的新现实主义（1）

本刊记者 冯洁 发自北京、广州

李高的办公室门后，放着一个墨绿色的大号书报袋，上面写着几个醒目的浅色大字:国家发改委。

李高是气候司司长。这里是6月中旬的北京西直门南小街，生态环境部办公大楼。此时，距离国务院机构改革方案公布、气候司转隶已有3个月。

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》经全国人大审议通过后，国务院机构组成发生重大调整。其中，环境保护部升格为生态环境部，原来分散在水利部、国家海洋局、农业部、国土资源部等部委的污染控制和环境治理职能，统一到新组建的环境部内。原本由发改委领衔的应对气候变化和温室气体减排工作，也转交给了加强版环境部。

不过，已于2017年12月启动的全国碳排放权交易市场，在开锣不久就遭遇主管部门转换，从管“发展”的发改委到管“环保”的环境部，温室气体减排工作会加强还是削弱?一年之后，中国碳市场的现实主义是放弃，还是蓄积技术和体制的能力，站在更有利的位置上?

转隶影响:有延迟、未停摆

4月20日，也就是新环境部挂牌4天后，气候司全体成员在一天内密集经历了离别和入伙:上午，分管气候工作的国家发改委副主任张勇前来话别，下午，国家发改委主任何立峰主持欢送会，紧接着，生态环境部部长李干杰在环境部欢迎新成员。也是这一天，气候司和所属的国家气候中心很多人陆续走到国家发改委门前，与机构牌匾合影，纪念自己或长或短的月坛南街生涯。

时间到了2018年9月11日，距离气候司搬入环境部近5个月后，中国机构编制网正式发布了《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，即“三定”方案。至此，国家层面的应对气候变化工作职责，正式完成了从发改委到生态环境部的转换。

“三定”是一个有中国特色的政治概念，除了定主要职责、定内设机构、定人员编制三大内容外，也包括定领导职数。由党委、政府印发的“三定”方案，是具有一定法律效力的规范性文件。

方案第十条明确了由生态环境部“负责”应对气候变化工作。在本轮机构改革之前，原环境保护部虽然也是国家应对气候变化小组的成员单位，但职责是“参与”。从参与到负责，只改了两个字，变化却很大。

“三定”之后，生态环境部在气候变化领域的职责很清晰，具体包括:组织拟订应对气候变化及温室气体减排重大战略、规划和政策;与有关部门共同牵头组织参加气候变化国际谈判;负责国家履行联合国气候变化框架公约相关工作。

“气候职能在国家层面已经完成转换，不过地方层面还在进行中。”北京市发改委资源节约与环境保护处有关人士介绍说，就北京的情况而言，“要到年底了吧。”按照“编随事走、人随编走”的原则，待各部委“三定”方案公布后，地方政府相对应的机构、职能和人员也要随之变动。

中央与地方气候职能交接的不同步，除了先国家后地方的正常时间差以外，还存在一个“技术”问题。本轮机构改革前，节能减排和气候变化两项工作，在国家层面，由同属发改委的环资司和气候司分别落实。但在地方政府层面，两项工作的人员和职能划分则没有那么清晰。

“全国的省区市发改委中，约有1/3有独立的气候处，另2/3则是气候与环资设在同一个处室内。”主管碳市场工作的环境部气候司副司长蒋兆理解释说，这一现状与各地情况各异、自主安排便于开展工作有一定关系。

对于启动不久的全国碳市场而言，相对于配额分配、碳交易基础设施建设进展等，最受关注的是机构改革后，原属各省发改委的气候处或环资气候处的归属问题。

而2017年底刚启动就遇到机构改革，对全国碳市场建设的进度影响也不可避免。

在于9月初由生态环境部气候司举行的全国碳市场(发电行业)培训会上，有省级环保厅有关人士询问，“工作如何交接?我们还没接手。”有个别省发改系统人士则表示，“工作暂时停了。”

事情要做，地方机构调整尚未到位，怎么办?

对于已于4月搬到北京西直门南小街环境部大楼的气候司而言，过渡期除了等待地方机构改革完成外，碳市场基础设施建设和队伍的能力建设从没停下脚步。在“三定”方案公布前的6月，气候司就组织了一场碳市场经验交流会，会上，发改和环保两大系统的基层工作人员罕见的“同框”。

“第一次参加环境部的会，感到很高兴，也很荣幸。”上述培训会上，上海市发改委资源节约和环境保护处副处长郭建利的话一出口，场上就发出了一阵会意的笑声。

尽管有迟滞，但地方应对气候变化和碳市场相关工作并未停摆。截至2018年12月初，大部分省市的发改委气候(环资)处，仍在按原来的职责继续工作，同时等待地方机构落地。而最先纳入全国碳市场的发电行业，以及2013年以来陆续建成的7个地方碳市场试点，也仍在按全国碳市场启动前的规则运行——

上海于10底公布了上海市2017年各区级政府节能降碳目标责任制考核公告，落款是上海市应对气候变化及节能减排工作领导小组办公室(上海市发改委代章);湖北于11月迎来了生态环境部副部长赵英民带队的碳交易调研团，并举行了包含模拟交易的第六期全国碳市场能力建设培训班。

不过，相比于机构调整在短期内给碳市场工作带来的直接影响，对于关注气候变化和碳市场的人而言，更大的疑问在于，对应对气候变化和碳市场工作而言，主管部门从发改委变成环境部，是加强还是削弱?

“我对这个系统有信心”:气候变化领导小组的领导力

国家发改委和其前身国家计委，长期被认为是国务院第一部委，环境部则相对边缘。其实，这一认识在2018年3月启动的最新一轮机构改革之前，就与事实有出入，机构改革完成后更不成立。

中国机构编制网的数据显示，相比于原来的13个职责，生态环境部的职能为15个，除了负责应对气候变化，还新增了“组织开展中央生态环境保护督察、统一负责生态环境监督执法”、“海洋环境监测”等内容。在编制方面，生态环境部也经历了明显的“扩编”—人员编制从311名增加到了478名，司局级领导职数由48名增加到了78名。

对比之下，国家发改委在本轮机构改革中，经历更多的是职能剥离。以环境、气候领域为例，机构改革前，国家发改委涉及广义环境职能的司局，除了气候司外，还有资源节约和环境保护司(简称“环资司”)，以及农经司和西部司等。其中，环资司负责节能减排、循环经济和清洁生产工作，也是国家发改委内负责环保工作综合协调的司局，同时，环资司还承担国务院节能减排领导小组的日常工作。机构改革后，环资司依然保留在发改委，气候司转入环保部，而农经、西部等司局的环境相关职能也分别4转入农业部、自然资源部等。

从职能看，环境部堪称“大赢家”，发改委的确“被削弱”

了。一位部委人士提醒说，“不要忘了，发改委的定位本来就是参谋、助手，放手项目审批等微观管理职责正是让它回归本职，而且本轮机构改革的原则就是协同高效，归口交叉职能是提高行政效率的必然做法。

不过，从产业协同的角度来看，发改委不再牵头应对气候变化工作，仍引发了一些担忧。“温室气体排放归根结底要靠经济和能源转型，是经济问题而非环境问题。中国以往实行的是‘搭便车式的气候政策，即气候政策搭产业政策、投资政策的便车。”一位经济学者表示，“气候司转隶后，如何更好地发挥环境政策与经济、产业政策的协同效应，对环境部的跨部门协调能力提出了更高要求。

对此，李高的回应是，发改委的跨部门协调职能越来越多的来自中央、国务院的授权，而非发改委自身。这意味着，无论是环境部还是同样涉及气候变化工作的科技部甚至工信部等，谁被授权就由谁牵头负责应对气候变化工作。

另一个经常被忽略的事实是，我国应对气候变化的工作，从一开始就不是某个部门单打独斗，而是采用了领导小组+多部门协调的方式，主要区别在于谁是牵头机构这一跨部门协作的工作机制是由应对气候变化的复杂性决定的:由人类活动引起的温室气体排放造成的地球升温，影响是全球范围的，从国家行动的层面来说，减缓、适应的行动，不仅需要多部门协调，也需要全社会、各行业企业一起行动。

这一背景下，早在2007年，国务院就成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，对外视工作需要称国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组(一个机构，两个牌子，以下简称“小组”)，作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。小组从成立之初，就由国务院总理任组长，副总理和国务委员任副组长，十几个相关部委的部长、副部长及重要科学机构负责人作为小组成员。小组成立后，根据机构设置和人员变动及工作需要，曾经过几次调整。

2018年7月，小组再次调整组成单位和人员，并明确“国家应对气候变化及节能减排工作领导小组具体工作由生态环境部、发展改革委按职责承担。”之所以强调“按职责承担”，是因为国家层面的应对气候变化和节能减排依然是同一个小组，尽管应对气候变化工作转到了环境部，节能减排工作依然在发改委。

“(应对气候变化)领导小组还在，我对这个系统(而非某个特定部门)有信心。”6月的一天，李高在自己的新办公室里解释说。