全国碳排放权交易体系与节能和可再生能源政策的协调

( 二) 节能政策与全国 ETS 的相互影响

从全国ETS 以及最新的重点企业节能行动的设计可以看出，全国 ETS 所覆盖的重点排放单位也属于重点企业节能行动所约束的重点用能单位，加之我国的能源结构以化石能源为 主，因此节能政策的设计和实施对于全国 ETS 的实施效果将产生直接和重大的影响; 反之亦然。

首先，为避免对经济发展的过度冲击，全国 ETS 下将最优先采用基于企业实际产量的行业基准线法进行免费配额分配，不限制企业产量的提高，而重点用能单位面对的是强度和总 量的“双控”目标，而且该“双控”目标的实现不能通过企业之间的交易完成。因此，在企业产 量大幅度增长的情况下，“双控”目标会成为约束企业最终决策的实质性政策，只要企业完成 了“双控”目标，其不需额外努力就可以实现免费配额的剩余。由于企业决策实际上不受全国ETS的影响，该政策就变得“冗余”。反之，在企业产量没有大幅度增长的情况下，如果全国ETS 下的配额分配基准值设定过于严格，也存在企业完成了全国 ETS 下配额提交义务即自动完成了“双控”目标的情形。

其次，在全国 ETS 下，企业可以通过配额买卖的方式，以比较低的成本完成其配额提交义务，但在“双控”目标下，除了试点地区外，企业不能进行节能量或者用能权的买卖，无法以比 较低的成本完成其“双控”目标。因此，虽然碳排放和化石燃料消耗量紧密相关，但两类指标 的交易限制却截然不同。

再次，全国 ETS 下企业的碳排放核算关注的是企业的实际排放，而不重点关注企业降低排放的方式，但在节能政策下，对企业节能量的核算仅局限于“因用能系统的能源利用效率提 高而形成的年能源节约量，不包括扩大生产能力、调整产业结构等途径产生的节能效果”( 国家发展和改革委员会、财政部，2008)。因此，两者的核算范围有可能存在不完全一致的情况。另外，企业通过实施技术升级改造等可以带来节能降碳双重成效，既可以获得节能方面的财政资金补贴奖励，也可以在全国 ETS 中获益，但两者之间可能存在标准不一致、重复补贴等问题。

最后，在全国 ETS 下，重点排放企业需要根据要求的范围和技术规范等报告其碳排放，所报送的数据需要经过第三方的严格核查(国家发展和改革委员会办公厅，2017);在节能政策下，重点用能单位也需要报告其年度能源利用状况，相关节能主管部门负责对报告状况进行审查，或者由审核机构对其节能量进行审核(国家发展和改革委员会，2008)。但两个报告体系的口径以及核查/ 审核的要求均不一致，因而导致了同一个企业在两个体系下所报送的数据存在较大差异。

从上述全国 ETS 和节能政策的相互影响来看，两个政策的实施均能够促进另外一个政策目标的实现，不影响彼此的有效性。由于一个政策的实施可能导致另外一个政策变为“冗余” 以及节能政策的实施导致 ETS 所提供的灵活性不能被充分发挥，因此两个政策对于彼此的成本效益有明显的负面影响; 两个政策的实施实际上也存在着相互之间的竞争，有可能会影响彼此实施的政治可行性。

( 三) 节能政策与全国 ETS 的协调

为了避免节能政策和全国 ETS 的冲突，可以考虑从不同的层级进行两者之间的协调。在全面深化改革进程中，中央一直强调要重视顶层设计，以便从全局角度系统规划相互关联的 改革任务，以避免相关政策的互相不协调，提高实现相关政策目标的效率。碳排放权交易和 相关节能政策作为推进生态文明建设的重要抓手，均被列入了《生态文明体制改革总体方 案》。这是一次非常难得的在最高层面对全国 ETS 政策与相关节能政策进行协调的机会，最理想的结果是明确以已经实施多年而且覆盖化石能源利用的碳排放权交易作为统领政策，而 不设立与之冲突的用能权交易政策。但令人遗憾的是，《生态文明体制改革总体方案》的同一 段中包括了推行用能权和碳排放权交易制度的表述，而根本未触及两者的相互作用和协调问题。

如不能在用能权交易制度是否设立的层面进行协调，那么一个次优的选择就是在技术层 面对两个政策进行协调，例如协调碳排放权交易下的配额分配方法和用能权交易下初始用能 权的确定方法等。国家发展和改革委员会是两个政策的主管部门，因此，两个政策制定过程 中相关司局之间的征求意见以及讨论两者的国家发展和改革委员会委务会为其协调提供了 另外一个重要的政策协调机会。但技术层面的协调目前似乎也比较欠缺。

中央层面的协调虽然比较缺乏，但个别地方尝试着对两者进行了部分协调。比如在北 京，财政补贴的节能项目所实现的部分节能量可以转化为减排量并用于履行企业在碳排放权交易下的部分义务(北京市发展和改革委员会、北京市园林绿化局，2014)。

四、可再生能源政策与碳排放权交易政策的相互作用

( 一) 主要可再生能源发展政策

我国主要通过五个方面的政策支持可再生能源发展，即发展目标制度、强制上网制度、分 类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度，其中总量目标和分类电价制度与全国 ETS 的实施紧密相关。

( 1) 发展目标制度。实践中，我国主要通过非化石能源比重目标和可再生能源发展五年规划确定可再生能源发展目标，尤其是后者对于可再生能源发展具有直接和重大的影响。例如，《可再生能源发展“十三五”规划》提出到 2020年可再生能源年利用量达到 7.3亿吨标准煤;《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(国家能源局，2016)要求各地建立一次能源消费总量中可再生能源比重及全社会用电量中消纳可再生能源电力比重的指 标管理体系等。

( 2) 分类电价制度。水电之外的可再生能源发电可以享受高于燃煤标杆电价的扶持电价，其中与当地燃煤标杆电价对应的费用由电网企业结算，高于当地燃煤标杆电价的差额则 由专门设立的可再生能源发展基金支付，其资金来自国家财政安排的专项资金和可再生能源 电价附加。可再生能源电力的快速发展导致对可再生能源补贴资金需求的快速增长，虽然国家五次提高可再生能源电价附加标准，但截止到 2017 年底，全国可再生能源补贴缺口已达到1000 亿元。

( 3) 可再生能源绿色证书。为缓解可再生能源补贴资金的缺口问题，国家出台了《可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度》，为来自陆上风电、光伏的可再生能源发电量 发放绿色电力证书，绿色电力证书出售后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴(国家发展和改革委员会等，2017)。

( 4) 碳减排收益。除了针对可再生能源发展的专门政策外，我国可再生能源的发展也在

2001 年后的特定时间段内，通过产生和出售碳减排指标，极大地受益于《京都议定书》下的清洁发展机制( CDM) 以及我国国内的自愿减排市场。

( 二) 可再生能源政策与全国 ETS 的相互影响

发电行业是我国最大的碳排放部门，是全国 ETS 最先纳入的部门，无论可再生能源政策还是全国 ETS，都将对发电行业的发展产生直接的影响。两个政策之间的相互影响主要表现在两个方面:

首先，可再生能源政策通过提供补贴等方式，提高可再生能源发电相对其他发电技术的 相对竞争力; 而全国ETS 则通过对纳入全国 ETS 发电企业的管制改变化石燃料发电技术相对其他发电技术包括可再生能源发电技术的相对竞争力。全国 ETS 是否有助于促进可再生能源的发展，一个重要的因素就是免费配额分配方法等关键要素的设计。简单而言，如果配额 分配的结果是化石燃料机组配额普遍短缺，则 ETS 会起到明显的促进可再生能源发展的作用; 如果化石燃料机组的配额普遍剩余，则 ETS 不会起到促进可再生能源发展的作用，但是否会阻碍其发展则还取决于可再生能源发展目标的强制力等因素。

其次，全国 ETS 将允许纳入企业使用符合要求的核证自愿减排量抵消其部分碳排放量， 而可再生能源项目是核证自愿减排量的潜在重要来源项目，因此，从这个意义上讲，全国 ETS 将与可再生能源政策形成合力，促进可再生能源的发展。全国体系对可再生能源的具体促进 力度，则取决于全国体系对于自愿减排指标的具体要求( 比如合格项目类型等) 、自愿减排量的价格、可再生能源在自愿减排项目中的相对竞争力等。

从上述全国 ETS 和可再生能源政策的相互影响来看，可再生能源政策的实施可以降低碳排放，因而可以促进全国 ETS 效果的实现; 但全国 ETS 是否能够促进可再生能源的发展则主要取决于配额分配方法能够在多大程度上促进可再生能源发展，而促进哪些可再生能源的发 展还取决于全国碳排放权交易体系下的抵消机制设计。因此，从有效性、成本效益和公平性 等多个角度来看，两者政策的设计都需进行必要的协调。

( 三) 可再生能源发展政策与全国 ETS 的协调

为了避免全国 ETS 下的配额分配方法设计对可再生能源的发展产生可能的不利影响，需要确保纳入体系的发电设施，尤其是与可再生能源发电竞争的化石燃料发电机组从整体上而 言应该有一定的配额短缺。这一方面可以提高化石燃料发电的成本，从而降低其相对竞争 力; 另一方面也可以保证市场上对自愿减排指标有需求，从而可以为可再生能源项目的实施提供额外的收入。全国体系下的配额分配将首要采用基准线法，因此实现上述目标的主要方 式是设定合适的基准值。基准值越低，则纳入体系发电设施获得的免费配额越少，其相对可 再生能源发电的竞争力越弱; 反之亦然。但基准值的设定也需要考虑化石燃料机组的总体经济性，不能过分增加其成本，从而增加全国 ETS 的推行阻力。

目前，全国 ETS 下抵消机制的详细规则尚在制定中，其对可再生能源发展的促进作用尚不清晰。根据碳排放权交易试点的经验，对可用于抵消目的核证自愿减排指标的相关限制可 能包括: 来源的项目类型、签发时间、抵消比例等。在确定全国体系下的相关限制条件时，需要充分考虑可再生能源政策的设计初衷，比如是否需要通过抵消机制促进水电项目的发展 等。要成为合格的自愿减排项目从而产生可在全国碳排放权交易体系下使用的减排指标，项 目需要满足额外性的要求。如何考虑强制性可再生能源发展目标，尤其是针对发电企业的目 标，是另一个需要考虑的问题。为了与可再生能源政策保持一致，可以在额外性论证中不考 虑这些强制性要求，或者通过设立适当打折后的排放基准线来为可再生能源项目获得减排效 益提供确定性。

五、结论

由于节能和可再生能源政策与全国 ETS 的实施效果之间存在各种直接和间接的相互影响，因此全国 ETS 的设计应该与其他两个政策的设计进行有效的协调，以提高其共同实施的有效性、成本效益、公平性和政治可行性等。

全面深化改革中一直被强调的顶层设计以及相关政策制定中的强制性征求意见规定为 这种政策协调提供了必要的机会，但实践表明，这种政策协调还需要进一步加强。而要做到 这一点，除需要对全国 ETS 与其他政策之间的相互作用有清晰的理解之外，更需要有破除部门利益的政治勇气。欧盟从最初的缺乏协调到以碳减排目标统领节能和可再生能源目标的 实践，或许对我国具有一定的参考意义。作者：段茂盛

清华大学能源环境经济研究所

清华大学中国碳市场研究中心