光伏“5·31”新政满月 行业何以应对“后补贴时代”？

截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元，约占四成，且呈逐年扩大趋势。

“新政并没有限制不靠补贴的新增项目的规模。能不靠补贴的企业就可以活着，而没有成本控制和研发能力，达不到平价上网的企业，就是落后产能，终将遭到淘汰。”

在2018年儿童节前一天，5月31日，发改委、国家能源局、财政部三部委联合发布的一纸通知，端走了中国光伏行业的“奶瓶”。

在光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一的背后，中国光伏行业长期依财政补贴而生，而这份《关于2018年光伏发电有关事项的通知》要求的降低补贴、严控光伏电站规模，震撼了光伏业。

“5˙31光伏新政”被普遍认为是中国光伏史上极具标志性的事件。

“将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序发展、高质量发展。”6月11日国家能源局新闻发布会上，相关发言人对光伏新政的目标做了如上解释。

长期补贴“喂奶”的产业背景下，对于高速行驶的光伏企业，新政相当于在F1赛道上突然升起的一道坎，恐慌、联名上书、焦虑、紧急应对……经历近一个月的波动后，中国光伏企业逐渐平静，开始集体摸索“后补贴时代”之路。

慌乱的第一周

5月31日早上，新政发布前，河北英利因能副总经理任晓坤已经在许多微信群里收到了小道消息。山雨欲来风满楼，“大家都在传，不知真假。”

当天下午，广州三晶电气总经理欧阳家淦刚刚参加完一个光伏行业展会，正在回公司的路上。新政的消息出现在他的手机上时，“心里有些恐慌，第一个感觉是下半年企业怎么办，赶紧从不同渠道不断搜集信息。”

从企业到光伏产业研究者，在收到5˙31新政消息时普遍有些懵。华夏能源网总编王康鹏认为，新政的反响超过以往的任何一次降补贴政策，是因为新政文件刚发出来就立即执行，不像以前的政策从发布到落地间留有间隙，使企业们有做准备的时间。

在王康鹏看来，近年来，补贴接连下降，因而业界对新政将补贴电价下调5分钱的措施已有心理准备。影响更大的是光伏项目建设指标的控制——通知规定，不安排2018年需要国家补贴的普通光伏电站建设，并将2018年新增分布式光伏电站规模控制在10GW左右。

“1-4月份已经新增8.75GW的分布式电站，相当于下半年不用干了。”一名分布式光伏从业者向南方周末记者苦笑道。

新政发布的第二天，一家山东企业的员工告诉南方周末记者，他还考虑不了下半年的事情——眼下，该公司在5月之前与散户签约1000千瓦的设备，新政出台后，给用户的补贴无法落实。

在一名从业者看来，最先受到冲击的必然是那些已经开工和正在申请备案的电站项目。按照通知的意思，如果电站项目在5月31日前没有并网投运，恐将无法纳入补贴范围内，将直接面临项目停滞的窘境。因为“没有补贴，这些电站运行就是赔钱”。

资本市场的反应把光伏行业的不安推向高潮。6月4日，“5˙31新政”后的第一个A股交易日。阳光电源、中环股份、福斯特和隆基股份等4只光伏龙头股，在开盘后便迅速跌停。光伏板块20家企业全线飘绿，一日蒸发147亿元市值。上市公司隆基股份和保利协鑫能源都婉拒了南方周末记者的采访要求。

光伏电站的补贴一般由当地电网公司垫付。新政一出，一些地方电网也反应迅速——6月6日，国家电网河北省电力公司下发通知称，自6月1日起并网的分布式光伏发电项目，停止垫付国家补贴。

这让正在和散户扯皮的企业更加紧张：即便用户答应安装，并网和备案也不易。

遏制企业非理性扩张

面对不断发酵的舆论，6月8日，国家能源局副局长綦成元主持召开座谈会，6月11日国家能源局新闻发布会，也是想给光伏行业喂“定心丸”。

6月20日，国家能源局综合司发布了紧急通知，要求各地、各电网企业“不得以项目未纳入国家补贴建设范围为由”，擅自停止光伏发电项目的并网、备案和地方补贴垫付工作。

新政出台如疾风骤雨，但事前并非毫无踪迹。

早在2017年5月，国家能源局就下发通知称，各省不得超规模安排建设可再生能源项目，一些从业者已经嗅出政府的态度变化。

更明显的信号弹发射于2018年4月24日。国家能源局新能源和可再生能源司副司长李创军介绍，“今年拟安排10GW规模用于分布式光伏建设”，与之后的5˙31新政相一致。当时业内普遍以为这是放出了2019年的指标，“没想到5˙31就来了”。

一种观点是，新政出台如此之急，恰是因为分布式光伏增长过快。不同于戈壁滩上的大规模光伏电站，供应工商业和家庭用户的分布式电站往往不是地方眼中的“大项目”，但这些建设在村民、市民屋顶上的光伏板积少成多，分布式光伏电站在2017年就新增20GW。

“以前政策对分布式光伏有很多优待，但规模增长这么快是政策无法预见的。”王康鹏说。

而光伏产业过度发育后的产业乱象，也引起了主政者的深思。

王康鹏称，太阳能的特性是资源的分散化，而分布式光伏可以在家家户户和企业安装，是最符合太阳能特点的利用方式。在中国的现实场景中，户用分布式光伏的主要市场是农村。这就带来问题，“在农村，大部分用户缺乏技术辨别能力，往往只看到价格的高低。”

于是，分布式光伏爆发式增长中，翻新光伏组件冒充全新组件，甚至以空头项目骗取国家“光伏扶贫”政策补贴的例子层出不穷。

在购买力不足的农村，另一个噱头是零首付的“光伏贷”。销售商向金融机构和农村用户两头许诺，依靠国家补贴可以让用户在数年内回本，之后赚的钱都是自己的。

欧阳家淦判断，因为新政限制户用分布式光伏补贴规模，影响了户用分布式光伏的盈利能力，银行等金融机构将大大减少“光伏贷”，依靠“光伏贷”推销的企业将不得不退出市场，或者重新思考商业模式。

这一趋势也符合政策制定者的本意。“随着光伏发电补贴强度下降，遏制企业非理性扩张。”国家能源局发言人在上述新闻发布会上如是表述。

国家能源局此前发布的《太阳能发展“十三五”规划》明确，到2020年，全国光伏累计装机容量的目标为105GW。但截至2018年4月，全国装机容量已超过140GW。

中国光伏狂飙突进背后的支撑是财政补贴，而补贴留下的财政“窟窿”，已经悄悄把这场狂欢推向悬崖边。根据能源局数据，截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元，约占四成，且呈逐年扩大趋势。