调整光伏行业节奏 监管部门干预去泡沫进程

近日，国家发改委、财政部、国家能源局联合印发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(以下简称《通知》)明确要求各地合理把握发展节奏，优化光伏发电新增建设规模。

而且，《通知》明确，根据目前行业发展的实际情况，今年我国暂不安排普通光伏电站建设规模。就连是此前有大量政策倾斜、不受指标管理的分布式光伏，也将受到相应限制，6月后中央将不再进行补贴。

这似乎预示着，随着我国能源消费格局加速调整，近年光伏在再次回归社会资本投资的风口的同时，越来越严峻的弃光情况和愈发无序扩张的光伏装机总量已迫使相关部门必须出手干预了。

监管突踩刹车

国家能源局新能源司和国家发展改革委价格司相关负责人在就《通知》进行解读说明时表示，我国光伏发电当前发展的重点需要从扩大规模转到提质增效、推进技术进步上来，需要降低发电成本、减少补贴依赖，优化发展规模，提高运行质量，推动行业有序发展、高质量发展。这是今年及今后一段时期光伏发电发展的基本思路。

因此，《通知》暂时“叫停”了各地新建大型光伏电站项目，明确提出在国家未下发文件启动普通电站建设工作前，各地不得以任何形式安排需国家补贴的普通电站建设。同时，《通知》还提出了支持分布式光伏“有序发展”的思路，并且对此前从未被纳入指标管理的分布式光伏确定了1000万千瓦左右规模的上限。

具体来说，各地的分布式光伏项目，在5月31日(含)前并网的项目纳入国家认可的规模管理范围，这些项目纳入中央财政补贴范围。而年内建设投产的其他项目由地方根据自身财力、消纳能力等依法予以支持。

值得注意的是，《通知》还提出了加快光伏发电补贴退坡、降低补贴强度的措施，尤其是在去年底刚刚确定了上网电价后，再次调低了这一价格，打破了此前上网电价一年一调整的行业传统。具体来说，《通知》规定，自发文之日起，新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元，I类、II类、III类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.5元、0.6元、0.7元(含税)，较去年底均下降了每千瓦时0.05元。

而且，《通知》还提出，自发文之日起，新投运的、采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调整为每千瓦时0.32元(含税)。

行业面临过剩风险

国家能源局新能源司和国家发改委价格司相关负责人同时对《通知》出台原因进行了解释，

目前，我国存在光伏发电弃光问题显现以及补贴需求持续扩大等问题，需要调整发展思路。

目前，我国的光伏发电已成为一个社会资本参与程度和市场化程度较高的能源行业，特别是在项目建设投资方面，已实现投资主体多元化、建设模式多样化。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强介绍，现在，国内的光伏市场中，国资、民资均有较高参与度，比如，国企中的中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等，均已在下游发电市场布局。

而放眼民资端，有业内机构发布数据显示，今年一季度，我国有26家光伏行业上市公司净利润超过亿元，17家净利润同比翻番。近年来，随着市场的不断扩长和业绩的不断增长，光伏产业的产能，包括产业链上的多晶硅、硅片、电池片、组件等行业的企业都在扩产。今年前两个月，扩产势头更是有增无减。据统计，去年全年扩产的项目有26个，而今年前5月就已经有10余个。

如火如荼的光伏投资，并不能掩盖我国日渐走高的弃光率。国家能源局数据显示，去年全国光伏发电量1182亿千瓦时，同比增长78.6%。全国弃光电量73亿千瓦时，弃光率为6%。由于光伏电站布局以西部为主，电网外送能力不足以及发电并网系统调节能力不高等原因，去年新疆和甘肃弃光率分别高达22%和20%。中电联此前也发布数据显示，去年，我国弃光率超过5%的地区有陕西、新疆、甘肃、青海、宁夏。有业内人士分析称，在这一背景下，继续保持较大幅度的新增光伏规模、不断地扩产，将大量累积产能过剩风险。

此外，业内还有观点称，本次三部门之所以出台如此严厉的新政，根本原因在于补贴压力太大，且短期内难以解决。多年来，中国促进可再生能源产业发展主要采取“标杆电价+财政补贴”的方式，补贴资金来源于可再生能源电价附加，随电费收取。但随着光伏装机快速攀升，补贴缺口持续扩大。据统计，截至去年底，可再生能源补贴缺口已达到1000亿元。

调整与去泡沫同步进行

业内专家表示，为过速发展的光伏降温的确是相关部门必须解决的问题，对于行业来说，《通知》的措施可以称作是史上最严厉的监管措施了，而且几乎没有给企业留下缓冲期。更有多家机构都发布预测称，受新政影响，今年我国光伏新增装机容量可能较去年大幅下滑三成多，可能仅有3500万千瓦左右。

新增装机的大幅缩水，无疑将令国内光伏制造业承受巨大压力，设备降价引发的新一轮行业洗牌在所难免。在光伏行业内，处于业内第一梯队、成本管控能力强的大企业可以从国外市场获得支撑，而中小企业则很难度过行业寒冬。

一些业内专家认为，本次政策调整的意图是减少增量项目补贴缺口，使光伏产业更加健康发展。主管部门正以“主动刺穿泡沫”的方式来规避更大的补贴缺口风险。中国光伏行业协会也提出，在补贴压力过大、国家还在大力下降社会用电成本的新常态下，现状势必不可持续。光伏行业在上一轮变动时淬炼出了一批真正优质的企业，希望本轮变动能促成全行业在平价上网前的又一次自我提升。

不过，林伯强则认为，虽然新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元，但由于光伏电站组件价格下调，安装价格也会下调，投资回报率并没有减少太多，因此今年分布式光伏的新建热度并不一定会下降太多。

林伯强同时表示，业界对于上网电价逐步下调已普遍形成共识，在这种情况下，为享受现在的价格，很可能会形成新一轮的抢装。

不过，林伯强也直言，虽然短期内，上游产业链的光伏企业，尤其是民企相关业务、订单可能会受新政影响有所“缩水”，但这也为整个产业链形成了一个摆脱补贴依赖症的机会，倒逼它们加速提高技术水平。