《历史回顾》关于新疆农村水电发展问题的调查报告

2018-01-16 14:52:31 中国能源网　　点击量：评论 (0)

李其道刘代荣盛律均边广琦执笔李其道（2005-03）为贯彻江总书记三个代表的重要思想，落实朱总理考察湖南、四川、贵州等省做出的

李其道刘代荣盛律均边广琦执笔李其道（2005-03）

为贯彻江总书记“三个代表”的重要思想，落实朱总理考察湖南、四川、贵州等省做出的“要大力发展小水电，这方面要给予扶持”一系列重要指示，全面开展“十五”水电农村电气化建设和“小水电代燃料”生态工程建设，根据水利部水电局的安排，我们于2001年9月10-29日对新疆维吾尔自治区的农村水电发展问题进行了广泛调查研究，重点调研了6个地区、22个县和兵团一个师的情况。现将有关调研情况报告如下：

一、历史的辉煌

----大小电网并举共存、协调发展，为新疆经济社会发展作出了重大贡献。

新疆地域辽阔，人口稀少，地处边陲，民族众多，属沙漠绿州地区。石油、天燃气、煤碳、水能、风能等能源资源丰富，为电力工业发展提供了得天独厚的条件。建国以来，新疆电力工业得到快速发展，主要是依靠地方政府和人民群众结合水利工程建设，自力更生、艰苦奋斗发展起来的。至80年代初，国家电力企业加入了新疆的电力建设，构成了大小电网并举共存、协调发展的格局，为新疆的经济发展和社会进步作出了重大贡献。

新疆水能资源可开发量2503万千瓦，其中中小水电可开发量1451.3万千瓦，居全国第四位。新疆各届各级党委、政府坚持“两条腿走路”办电方针，十分重视中小水电的发展，各部门给予了大力支持，地方、群众大力开发水能资源，发展中小水电，逐步建立了以中小水电为主体的地方电力工业。截至2000年底，地方电力发电装机120余万千瓦，固定资产50亿元，资产重置价超过65亿元，是全国地方水电大省（区）之一。全疆85个县（市），县县有小水电，61个县主要靠中小水电供电，配套建设了县级电网和区域电网，形成了发供统一、功能齐全的地方电力系统。“七五”至“九五”共建成25个农村水电初级电气化县（市、垦区），建成了大山口、克孜尔、乌鲁瓦提、“635”工程等多座大型水库电站。1998年，贯彻党的十五大精神和水利部水电改革发展思路，自治区水利厅组建了新疆昌源水利水电产业集团有限公司，自治区政府以[1998]111号文授权其经营国家和自治区投资建设的由水利系统管理的水利水电国有资产。属于集团公司核心层的新疆水利水电综合股份有限公司，已是预上市公司，具有融资载体、投资主体、开发经营实体的综合功能，现正积极争取上市。新疆农村水电及电气化事业的的改革与发展，取得了重大成就，对于解决当地用电，培育中小水电优势产业，带动关联产业，保护与改善生态环境，形成地方血功能，解放和发展农村社会生产力，增强民族团结，促进边疆繁荣稳定，发挥了巨大作用。

二、今天的困惑

----代管、上划，一家管网，农村水电真的不要了吗？

1998下半年，为了降低农村电价、减轻农民负担、开拓农村市场、拉动经济增长，国务院部署全国实施农村电网改造工作，国家投入大量资金对农村电网进行大规模的建设与改造，使农村基础设施迈上新台阶。对新疆来说，这是地方经济和电力事业发展的天赐良机，如何抓住这次机遇，促进新疆经济及各行各业的全面发展，是摆在人们面前的重大问题。新疆水利部门及时收集资料、编制农网改造方案，反复反映、汇报，要求从实际出发，采取“一省两贷”政策，分别由新疆电力公司和水利部门实施农网改造。然而新疆最终采取的是实行“一省一贷”，由新疆电力公司（中央电力企业）一家来实施农网改造。在农网改造实施过程中，新疆电力公司对农村水电自发自管县小电网进行全面代管、上划和虚拟产权控股股改，使农村水电事业遭受严重打击，大量的农村水电资产被上划和转移，自发自供自用的良性发展机制和体系被人为瓦解，地方、群众、水利部门几十年的劳动成果几近化为乌有。我们所到之地的干部、群众对此反应十分强烈。大家说农村水电是地方、水利部门和农民群众经过几十年自力更生、艰苦奋斗，经过多方集资、投工投劳，千辛万苦建设进来的，是地方、群众的心血所在，现已成为农村经济、地方经济的强大动力和支柱，为什么我们的劳动成果得不到法律保护，说拿走就拿走，依据何在，道理何在？大家困惑的是：农村水电真的不要了吗？

三、群众的呼声

----代管、上划进行网改，广大农民群众并未得到实惠。

新疆电力公司借实行“一省一贷”强行代管和无偿上划地方水电企业的电网和资产，不同意就不安排农网改造资金，遭到各地普遍反对、抵制。但在行政干预和电力垄断胁迫下，全区6个地区电网、54个县电网前后拖延了两年多时间，先后被迫代管、上划。我们重点调研的22个县，除布尔津县外，都是代管、上划县。这些代管、上划县的一些供电公司的经理说：“1999年被代管，2000年被上划，当年冬天到第二年春季签订协议才拿到网改投资计划，农网改造怎样快得起来？”代管、上划县得到的网改投资主要是物资，县上无网改自主权，新疆电力公司关注的是110千伏、35千伏输电网的建设改造，10千伏配电网改造和低压线路改造的投入明显不足，低压入户部分的整改到我们去时，大都仅完成了30%左右，整个农网改造任务很难在2001年完成。据了解，国家计委安排新疆自治区的农网改造投资计划为55亿元，到2001年8月底完成了40亿元，占计划的72.7％。

这些原自发自管县被代管、上划后，电网销售电价普遍大幅度上涨，地方政府和群众十分不满。在机井排灌用电价格上，网改后比代管、上划前，上涨幅度高达1-3倍。于田县由0.10元/千瓦时上涨到0.36元/千瓦时，策勒县和墨玉县由0.22元/千瓦时上涨到0.46元/千瓦时，麦盖提县和叶城县由0.20元/千瓦时分别上涨到0.50元/千瓦时和0.55元/千瓦时，民丰县由0.22元/千瓦时上涨到0.60元/千瓦时。和田地区后又对机井用电再次加收低压维管费0.10元/千瓦时，这样该地区有的县机井用电价格竟高达0.70元/千瓦时，机井灌溉水费竟高达170元/亩以上。由于付不起电费，和田地区2001年春灌仅提水3360万立方米，比2000年春灌提水7300万立方米减少54%，少灌农田87.6万亩次。由于代管、上划后电价过高，和不执行自治区党委《第21次常委会纪要》作出的“井打到哪里，电网建到哪里”的规定，南疆已有上千眼机井被迫停运和因未配套而闲置，造成了不应有的损失。

反观阿勒泰地区布尔津县坚持地方水电自发自管体制，在得不到农网资金的情况下，主要依靠地方自己的力量，自筹资金实施农电“两改一同价”工作，开始实现了农村用电“三公开、四到户、五统一”管理，发挥小水电成本低的优势，初步降价后的机井排灌、农村到户电价，即低于前述代管、上划县的1/3到一半以上，2000年小水电企业与关联企业上交的税金占县财政收入的14.3%，由于开拓了农村电力市场，现正扩建小水电装机2×5000千瓦。兵团农五师坚持地方独立配电公司电源电网统一参加配电端改革的方向，建立和完善发供一体的赛里木电业（集团）有限责任公司，自主实施农网改造，第一步就做到了城乡居民到户电价均在0.51元/千瓦时以下，“赛里木”各成员企业一举而由1998年共亏损140万元，变成全公司1999年盈利300万元，2000年盈利400万元，2001年预计盈利500万元。

由于实行代管、上划，总体电价水平普遍上涨，前述代管、上划县中除两个县外，其余19个县的供电量比网改前均有所减少，农村电力消费市场并未得到开拓。群众说：“代管、上划，上欺国家下害农民，廉价的小水电再也用不上，高价的小火电现又用不起，干脆不用电。”又说：“大电网借农网改造实现了自身资产、供区和隐性垄断利润的扩张，广大农民并未得到实惠，网改目标远未实现。”

四、农村水电的处境

----处于面临严重生存危机的困境，导致地方、群众再也不想办电。

上划电网收走供区，地区电网、县电网一下变成“国家大电网”，由新疆电力公司一家管网，独占市场。原本由地方建立的自发自供自用的电力系统被人为瓦解，电网被收走，水电站留给地方，农村水电失去了发展的空间和自主。原本开发廉价的水电，通过小网送电服务用户，促进地方经济发展，减轻农民负担，电网上划后变成廉价卖给大网，再由大网转手高价卖给用户，加重地方和群众负担；同时，由于受垄断体制、利益机制驱动，大网宁要高价高污染的自己的小火电多发上网，也不要或少要地方的廉价清洁的中小水电发电上网，被分离出来的水电站面临严重的生存危机。

据调查中初步统计，仅和田地区就有21处小水电因县电网上划而被迫不发电、少发电，年损失电量1000多万千瓦时，年经济损失200多万元。原经地方统筹规划，自治区计委批准立项建设的伊犁东四县电网骨干电源---伊犁人民水电站，装机1.3万千瓦，2001年投产后，由于地方小电网变成了“国家大电网”，就是不让发电上网，工程效益无法发挥，一直处于亏损运行。

克孜尔、乌鲁瓦提、“635”等3座水利枢纽电站，以水发电、以电养水，总装机11.8万千瓦，设计年发电量总计4.94亿千瓦时。按当前电力供需，至少应发电4亿千瓦时以上，按《第21次常委会纪要》“实行与火电同等上网价格”的规定，上网价应不低于0.28元/千瓦时，年发电收入至少应在1.1亿元以上，现却不到2000万元。新疆电力公司为了让自己所属的分处南、北疆的小火电都能发电上网，竟强行限制这3座水利枢纽工程电站发电生产。

地处南疆阿克苏地区、库容6.4亿立方米的克孜尔水利枢纽电站，装机2.6万千瓦，设计年发电量1.34亿千瓦时，1999年以前年发电量1.2亿千瓦时，效益较好，整个水利水电工程的维护管理和职工工资福利主要靠水电提供。电网上划后，除被收走了两个乡的供电区外，还被限时限量限价上网，非高峰时段只准带1000－2000千瓦负荷，年上网电量不足6000万千瓦时，上网电价0.18元/千瓦时，比当地拜城0.3万千瓦、1.2万千瓦、2.5万千瓦装机的小火电上网电价低0.108元/千瓦时，发电收入减少一半以上。地处南疆和田地区的乌鲁瓦提水利枢纽电站，装机6万千瓦，设计年发电量1.9亿千瓦时，被限定：上网电量2500万千瓦时以下，电价0.1145元/千瓦时；上网电量2500-5000万千瓦时之间，电价0.09元/千瓦时；上网电量5000万千瓦时以上，电价0.06元/千瓦时；非高峰时段所带负荷不准超过5000千瓦，实际年发电量不足5000万千瓦时，仅占设计数的26%、应发电数的32%，整个水利枢纽工程良性运行受到严重威胁。地处北疆的“635”调水工程电站，装机3.2万千瓦，设计年发电量1.7亿千瓦时，上网电量不准超过3000万千瓦时，不到应发电数的1/5，上网电价仅为0.15元/千瓦时，影响生存发展。

综上所述，这3座国家重点水利枢纽工程电站一年至少要少发电2.6亿千瓦时，加上已发电上网电价不到位，一年至少要减少收入9000余万元，大量的水能资源白白流掉，不仅严重影响水利水电工程发挥效益，影响职工队伍稳定，影响水利事业和农村水电及电气化事业顺利进行，而且影响农村经济、地方经济和新疆绿色经济发展。

代管、上划，造成小水电有水难以发电，发电难以自主，供电难以自用，有电难以上网，不少小水电连简单再生产都难以维持，严重打击了地方、群众和水利部门办电的积极性，大家再也不想办电；同时由于实行了所谓“电、水分开”，地区水利部门水电科“无事干”，县水利部门水电股“无人干”，大家再也无法办电。一大批小水电项目因此而下马、停建或中断前期工作，造成严重损失。仅阿克苏地区就有3处、总计装机6.2万千瓦的小水电被迫下马，其中克孜尔二级电站设计装机1.95万千瓦，三通一平、主机订货、工程招投标都已完成，施工单位已进驻工地，被迫停建，不仅造成直接损失1000多万元，而且面临着被多个厂家起诉的问题；乌什县上五里铺电站设计装机2500千瓦，也已进行了公开招标，主体工程已开工建设，也被迫停建；塔尕克水利工程一级电站，是一座灌区引水式电站，利用落差可装机4万千瓦，规划了20多年，前期工作已全面展开，由于供区市场被大网垄断，担心建成后送不出电成为包袱，因此水利工程选择了不建电站的建设方案，而在渠道上修一个落差78米的跌水，不仅白白浪费水能资源，影响当地招商引资计划的实施，而且影响改善生态环境。此外，几千千瓦、上万千瓦装机的和田地区于田县拉依卡电站，阿勒泰地区富蕴县峡口电站，博尔塔拉州博乐市乌尔托可赛电站等等，也都纷纷被迫下马；“三河（伊犁河、额尔齐斯河、塔里木河）一区（农田灌溉区）”小流域治理开发几十万千瓦小水电的规划前期工作，各地也相继被迫搁下。

五、电力垄断的做法

----侵占地方、群众合法权益，造成多方面的严重后果。

大电网强制推行“电、水分开”，代管、上划、虚拟产权控股农村水电企业的资产，侵占地方、群众、水利资产和权益。和田、阿克苏、阿勒泰、伊犁地区的一些老同志说，建国以来特别是改革开放以来，几十年地方、群众辛辛苦苦建成的小水电产业，为地方经济和社会发展作出了巨大贡献，不经清产核资、财务审计、资产评估、产权界定等任何程序，不办任何手续，一夜之间就脱离地方、上划移交大电网，对此感到十分痛心和忧心，痛心的是知规违规，甚至知法违法，平调地方、农民、水利资产和产权权益；忧心的是人为割断兴水办电脐带联系，中断农村水电及电气化发展，使水利水电事业受害、地方财政受害、老百姓受害。

和田地区9亿元小水电资产，3亿元是农民投工投劳形成的。地区水电局在和地水电字[2001]124号文中说，“各县市水电站、供电网和水利部门脱钩，没有进行清产核资办理手续等”，“带来投资和利益分配、小水电管理、机井运行管理诸多方面问题”，“当前存在的首要问题是电价过高，农民不堪重负，迫使相当一部分机井特别是农用机井因付不起电费而不能抽水”，为此要求：“由水利部门、农民投工投劳兴建的水电站、电网、变电所等所有设施，所有权归地方、群众并由水利部门继续管理，合理调配电源，使乌鲁瓦提水电站也充分发挥作用，保证农用机电井用上最低电价的电，全部发挥作用，提高机电井的利用率。”调查中哈密市农电总站向我们反映，大网借农网改造无偿上划、占有市农电总站与农村集体经济组织、12个乡镇农民共同出资建成的农村电网和价值4331.4万元的净资产，严重违反《宪法》和《电力法》有关规定，同时上划后经过农网改造，农村电价不但没有下降反而上升，在电量没有增加的情况下，让用户多支付电费833.46万元，因而强烈要求依法保护该市农村电网的所有权、收益权，纠正违法行为，将电网和资产划回地方管理。

和田地区洛浦县山普鲁乡有三处小水电，装机1560万千瓦，年发电600万千瓦时，4年来，共为全乡创收660万元，扣除成本、还贷费用外，每年提供农民医疗保险基金25万元，上交税金8万元，企业积累6万元。大网要求无偿上划电网、供区。这样，山普鲁乡不但平均每年自发自供电收入114万元将全部化为乌有，从此无法建立医疗保险基金，无法还贷，无法积累，而且通过低价（0.19元/千瓦时）上网、高价（0.47元/千瓦时）购回，用自己小水电的电每年还要倒向大网支付电费3.5万元。遭到全乡干部、群众的一致反对，认为这是严重侵犯农民群众的合法权益，严重违背江总书记“三个代表”的重要思想，原本是群众自力更生创建的一个良好的扶贫造血功能，遭到人为的破坏。伊犁地区巩留县阿尕尔森乡阿克塔木村和塔依托汗村，为了解决通电，660户牧民，每户集资一只羊，另贷款30万元，刚架设了一条20公里长的10千伏线路，大网提出无偿上划，群众要求补偿建设费用，遭到拒绝，并一直不给这两个村供电。巩留县吉尔格朗乡主要靠小水电供电，农民刚贷款50万元对小水电进行维修恢复了正常生产，大网无偿上划电网、供区，而不要小水电站，使小水电站没有出路，维修投入无法收回，贷款无力偿还，于是集体到县政府上访，给地方协调工作增加了很大压力，问题至今未获解决。

新疆电力公司强行按9:1的股权比例，虚拟产权控股地方水电企业的资产。在与阿克苏地区签订的股份制改造《股本协议书》中，公司注册资本为8084.54万元，大网以国家安排给地方用于解决无电县、乡用电的资金2218.18万元和用于农网改造的资本金5131.4万元作为自己的出资，占90％的股份；只准阿克苏地区以地方水电企业净资产2亿元中不到4%的734.96万元作为出资，占10%的股份，其余按公积金处理。在大网“控股股改”中，喀什地区的叶河电力公司净资产4000万元，只准被当作2000万元作为出资，占5.5％的股份。其它各地情况类似。造成地方水电资产大量流失，据不完全统计，目前已有20多亿元（按资产重置价计近30亿元）资产流失，严重侵占了地方、群众和其它社会投资者的资产和权益。同时大网“控股股改”后，一是地方绝大部分供电盈利被中央电力企业白白拿走；二是国家规定对小水电企业实行6%增值税率的优惠政策得不到执行，造成增值税的增加和增值税所得税递解的变动，减少了地方财税收入，把本来属于边疆地区贫穷财政的收益拿走；三是小水电上网电价一般为0.08-0.15元/千瓦时，个别为0.18-0.19元/千瓦时，大电网下网电价为0.37－0.47元/千瓦时，高额的价差以及按规定指标强制使用大网的电，导致地方不是“增收减负”而是“减收增负”，使边疆地区蒙受不应有损失，打击农村社会生产力，影响贫困地区经济与社会发展。

大网对地方水电企业强行代管上划、推行“发、供分开”，将少部分人划入供电公司，大部分留给债务沉重、地处边远、条件艰苦、经营困难的发电站，供电职工工资、福利高，发电职工连基本工资都难以得到保障，造成水利水电职工队伍不稳。和田地区洛浦县总闸口等3处水电站81名民族工人联名写信反映发、供分家，民族职工分到发电站，汉族职工、领导分到供电并带走了全部好车辆、好设备；分家前，工资待遇基准水平相同，现在供电职工基准水平超过1000元，而发电职工基准水平在240元以下，最高的工资福利待遇只有600元，并且不能按时发放；于田县2001年有3座水电站4个月未发工资。喀什地区英吉沙县电力公司发、供分开后，两个发电站近200名职工因基本生活无保障而四处上访。伊犁地区新源县地方水电退休职工集体上告；尼勒克县小水电职工还集体向中央上告。凡是代管、上划县都存在此类问题，己给民族团结以及边疆地区政治社会稳定带来不良影响。

在调查中，各地很多干部、群众反映：大网除让自己火电多发、地方水电限发外，在当前的规划和建设中，在水电十分丰富的地区，大上火电项目，根本不考虑现有水电。面对当前的现状，群众十分痛心，希望政府管一管。

六、共商农村水电的未来

----我们的看法和建议：

朱总理于世纪之初在湖南、四川、贵州等省考察时多次指示，要大力发展小水电，解决农民燃料和农村能源问题，促进退耕还林和天然林保护，保护生态，改善环境，发展贫困山区、民族地区经济，加快脱贫致富，增加地方财政收入，增加农民收入，在这方面要给予扶持。充分体现了党和国家领导人对农村水电事业的高度重视,体现了农村水电建设在保护和改善生态环境、江河治理、扶贫开发、地方经济和社会发展等方面的独特优势和作用。为了营造一个良好的发展环境,促进农村水电持续、快速、健康发展,全面开展“十五”水电农村电气化建设和“小水电代燃料”生态工程建设，加快新疆经济、社会发展，从新疆的实际出发，结合当前存在的问题，我们建议：

1、尊重历史，尊重现状，坚持大小电网并举共存，互为补充，协调发展。充分调动中央、地方、群众等各方面的积极性，促进新疆水利、电力事业的快速发展。大电网是新疆电力工业的骨干，农村水电既是电力工业不可替代的重要组成部分，又是水利事业不可分割的重要内容和极具活力的组成部分。大小电网满足不同区域、不同层面的用电需求，与现有生产力水平相适应，两者缺一不可。坚持大小电网并举共存，协调发展，调动多个积极性，开放电力市场，是新疆电力发展的根本方向。

2、打破垄断，引入竞争，充分发挥市场配置资源的基础性作用，保护全社会办电的积极性，保护发展可再生清洁能源水电和绿色能源小水电的积极性，培育和完善竞争、开放的，多层次、多主体的发、配电市场，是电力体制改革的要求，是社会主义市场经济的需要。我国“十五”先搞发电端的改革，以后再搞配电端的改革，绝不意味当前的改革可以不考虑下一步改革的需要。新疆电力工业早已形成大小电网并举共存的格局，绝不应该大电网先上收小电网然后再分开，这是瞎折腾，走冤枉路、回头路。因此，要抓住实施水电电气化县建设的机遇，立即纠正代管上划小电网的错误作法，坚持自发自供独立配电公司的方向。

3、要合理开发利用资源，坚持水火电互补，大力发展水电等清洁能源政策，适当发展火电，保护和改善生态环境，实施经济社会可持续发展战略。要研究制定新疆能源发展规划，合理配置资源，确定水、火电及其他能源发展速度；充分利用现有水电等清洁能源，火电调节补充；制止当前大上火电，限制、打击水电的作法，不能走先污染后治理的老路。

4、调整现有体制，合理规划和划分大小电网供电营业区，农网改造采取“一省两贷”的政策，分别由国家电力和水利部门组织实施。对水能资源丰富、水电基础条件较好地区特别是自发自管县要划为小水电供电营业区，由地方实施农网改造。要规划以额尔齐斯河流域、伊犁河流域、和田河流域、阿克苏河和渭干河流域、叶尔羌河流域为依托的五大水电基地，作为新疆水电发展重点区域。

5、在电力体制改革中，本着自愿、平等、互利、协商一致的原则，按现代企业制度的要求，规范地进行股份制改造，依法保护地方、群众和水利部门的合法权益。在电力企业股份制改造过程中，要严格执行国家相关法律法规规定，各级政府和有关部门要加强监督，要制止和纠正当前强行控股和虚拟产权股改的作法。

6、坚持执行中小水电“自建、自管、自用”方针和“谁建、谁有、谁管、谁受益”、“以电养电”、“小水电要有自己的供电区”等国家出台的政策法规。大力发展小水电，加快水利系统农电“两改一同价”工作，建设水电农村电气化，实施小水电代燃料生态工程。做到调整农村能源结构与调整农村产业结构相结合，处理退耕农民当前生计与解决长远致富相结合，促进新疆退耕还林、防沙治沙工作的开展，将新疆资源优势转化为商品优势、经济优势和绿色能源优势。