【深度】国内外垃圾焚烧发电行业综述分析及政策建议

党的十八大指出，我国要大力推进绿色、循环发展的生态文明建设，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境。按照总体要求，加快推进生活垃圾无害化处理设施建设，推动生活垃圾分类，有效避免我国城市存在的“垃圾围城”现象，妥善解决垃圾处理设施建设引发的“邻避效应”，最终实现垃圾的减量化、资源化和无害化。未来我国垃圾无害化处理和资源回收利用潜力巨大。

一、世界发达国家垃圾处理行业现状

目前，世界发达国家采取的生活垃圾处理方式基本是鼓励和促进垃圾中有用物质的回收利用，并依托相关的法律法规作保障，建立了完善的垃圾循环利用模式。本章节着眼发达国家垃圾处理方式、垃圾处理收费、垃圾资源化利用、污染物排放标准及法律法规等五个方面进行了综述分析。

1. 焚烧发电是当前国际上垃圾处理的主要方式

全世界垃圾年均增长速度为8.42%，全世界每年产生4.9亿吨垃圾，垃圾处理面临的局势很严峻。当前，发达国家通常采用的垃圾处理方法主要有焚烧、卫生填埋和堆肥(其他)三种方法。垃圾焚烧发电既可达到垃圾减容减量的目的，又可利用焚烧余热发电供热。与传统的填埋法和堆肥法相比，焚烧法具有的优点是垃圾处理量大，减容减量效果好，可减容 90%，减量75%左右，可安全处理有毒有害废弃物，能有效地将垃圾潜在的能量转化为热能或电能加以回收利用，事实证明，垃圾焚烧是垃圾末端处理的重要手段。近几年，主要发达国家从单纯的垃圾焚烧处理向综合治理方向转变，注重源头减量和综合利用，从而有效控制污染、回收资源、减少垃圾处理量。如图1所示：日本、丹麦、瑞士等国家受地域面积小的因素影响，垃圾焚烧成为处置的重要方式，焚烧比例达到70%以上;美国国土辽阔，人口相对稀疏，仅靠卫生填埋就可以满足城市生活垃圾处理的需求，而且建设和运行成本较低。德国和瑞典等国家建立了相当完善的垃圾分类制度和回收体系，也就是说垃圾入炉前，80%的垃圾进行了回收利用，仅对无利用价值的垃圾进行了焚烧处理，因而焚烧占比并不高，约30%左右;英国、意大利、荷兰等国家采用较多的垃圾处理方式是对垃圾进行无害化焚烧和回收后进行卫生填埋。

图1 2015年部分发达国家垃圾处理情况(焚烧、卫生填埋、堆肥及其他)

数据来源：欧洲统计局

2. 实行垃圾处理收费制度是保护生态环境的重要经济手段

实行垃圾处理收费制度是当今世界各国普遍采用的垃圾管理方式。发达国家对城市居民均实行生活垃圾收费制，不少国家还在商品流通领域实行抵押金制度，强制为“垃圾瘦身”。德国规定产品的销售者有义务在一次性容器及包装上加贴“绿色”标签，并向消费者收取抵押金，从而实现了垃圾大幅度的资源化利用;挪威规定消费者在购买汽车时要缴一定数额抵押金,在汽车被回收时再连同利息一起返还。另外还有一些国家实行政府补贴和建立基金会等方式来鼓励生活垃圾的资源化。瑞士向建设和管理生活垃圾焚烧厂的企业增加补助金;英国政府给配电公司发放补贴用以购买生活垃圾焚烧厂生产的电力;法国政府为推进生活垃圾焚烧发电事业的发展，采取资金补贴的方式给予支持。韩国实施《废弃物管理法》，并实行“按量付费”为垃圾“瘦身”。发达国家的实践证明，实行垃圾处理收费制度是保护生态环境的重要经济手段，既促进垃圾处理产业化进程，又补充生活垃圾治理经费的不足，同时提高了垃圾处理水平。

3. 采用垃圾分类收集是实现垃圾“三化”的重要举措

近年来，发达国家把实现生活垃圾资源化提高到了社会可持续发展的战略高度，实现垃圾资源化利用已经成为世界各国谋求垃圾治理的目标，经过几十年的发展和完善已非常成功，并积累了许多成熟的经验。日本颁布实施有关废弃包装容器以及餐饮废物、废汽车、废家用电器、建筑废物等废物再生利用的法律，采用生产者延伸责任制的方式促进垃圾的源头分类和再生回收;欧盟国家提倡垃圾源头分类，促进垃圾中可再生材料和能源的回收利用。发达国家采用垃圾分类收集方式，有效地实现废物的最大程度回收和再生利用，为实现垃圾“资源化、减量化、无害化”的处理目标，提供了有力保障，并且推动经济效益和社会效益的增长。

4. 制定焚烧污染物排放高标准是实现超净排放的重要保障

欧盟国家联合制定了垃圾焚烧行业污染物排放标准2010，简称“欧盟2010”。该标准是目前世界上最严格的垃圾焚烧污染物排放标准，尤其是二噁英的排放值规定限制为0.1ng-TEQ /Nm3，以防止因缺乏严格的排放标准从而低成本运营，导致污染物的大量排放。美国按照处置规模的不同，制定了生活垃圾焚烧污染控制标准，并对其实行分级处理，采用连续排放监控系统监测一氧化碳排放浓度，通过烟气中一氧化碳的排放限值来控制焚烧炉运行工况。日本垃圾焚烧炉的排放限制标准包括两部分：《大气污染防治法施行规则》和《二恶英类对策特别措施法施行规则》，规定了主要的污染物排放标准，如二恶英、烟尘等排放限值，从而实现了超净排放。综上所述，制定焚烧污染物排放高标准对环境保护和人类健康提供了可靠保障，为实现超净排放创造条件，最大限度地降低对环境产生的的负面影响。

5. 制定垃圾处理的法律规章是实现垃圾资源化利用的重要手段

发达国家在推进生活垃圾资源化进程中，制定了符合本国国情的相关法律、规章。

表1 部分国家制定的垃圾处理的法律、规章

发达国家制定的有关生活垃圾收集的法令、规章或办法，为各国地方政府采取经济手段解决生活垃圾问题提供了法律保障，使生活垃圾收费或税收有法可依，从而保证了收费政策的实施。

二、我国垃圾处理行业现状

随着我国“垃圾围城”现象日趋严重，寻求科学有效的垃圾处理方式是当前重点工作。根据国外发达国家的成功经验，生活垃圾焚烧发电既是环境保护的需要，又是资源再利用的重要方式，近年来得到快速发展。根据我国垃圾处理情况，从我国垃圾类型及特点、垃圾处理基本情况、标准及评价体系、垃圾分类的基本概况及融资经营模式等五个方面进行综述分析。

1. 我国垃圾类型及特点

我国垃圾成分一般可分为四大类：可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。目前常用的垃圾处理方法主要有焚烧发电、综合利用、卫生填埋、堆肥、资源化利用等。特点是第一，我国生活垃圾含水高，一般为55%~65%，一些南方城市在夏季高达70%，而西方国家一般为30%~35%;第二，我国生活垃圾中厨余和餐饮等有机废物比例大，为45%~55%，西方发达国家一般在20%左右;第三，我国生活垃圾依然以混合收集为主，尽管近年来大力推行生活垃圾分类收集，但收效甚微。而欧盟国家生活垃圾分类收集率均在60%以上，德国甚至超过70%。针对我国垃圾特点，坚持“减量化、资源化、无害化”原则，采取综合处理技术路线，通过生物预处理，实现水分和有机物的减量，改善生活垃圾特性，将对终端焚烧、卫生填埋等产生积极的影响。

2. 我国垃圾处理的基本情况

根据中国生物质能联盟最新发布的《2016年中国生物质发电企业排名报告》显示，截止2016年底，我国垃圾焚烧发电项目达到273个，并网装机容量548.8万kW，但距离“十三五”规划目标750万kW还有一段距离。我国生活垃圾处理水平发展不平衡，在空间地域上存在很大差异。东部地区由于经济发展水平高、投入力度大(见图1)，生活垃圾处理设施数量相对较多，处理率较高。而经济欠发达地区，受财力限制，生活垃圾处理设施数量相对较少，生活垃圾处理水平较低。

图2 2011-2015年中国垃圾处理市场规模

资料来源：资料整理

根据住房和城乡建设部公布的2015年统计年鉴数据显示，如图2所示：截止2015年底，我国生活垃圾焚烧比例最高的是江苏省，焚烧比例高达70%，其余30%为卫生填埋，实现了无害化处理;焚烧比例处在30%~70%的省份(直辖市)有：福建、浙江、海南、湖北、天津等省市;其余省份垃圾焚烧比例均不足30%;个别省份受地理位置和经济发展水平限制，垃圾焚烧比例甚至接近空白，仍以填埋为主，如陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等地。

图3 2015年全国各地区(除西藏)城市生活垃圾无害化处理情况

(焚烧、卫生填埋、其他)

数据来源：国家统计局

“十二五”期间，我国生活垃圾焚烧处理量进一步增加，以堆肥处理为主的各类综合处理设施处于萎缩状态，卫生填埋场和垃圾焚烧处理数量和处理能力略有增长。《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化建设规划》目标要求，到2020 年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。由此可知，未来几年，我国垃圾焚烧处理比例将迅速增长。

3. 我国垃圾焚烧行业标准及评价体系

随着国民经济持续高速发展和城镇化进程快速推进，城市生活垃圾的产出量也在以惊人的速度增长，需要建立适合我国垃圾焚烧行业国情的一套标准和体系，以达到清洁生产的目标。2016年，国家修订了《生活垃圾焚烧污染控制标准》，该标准规定了生活垃圾焚烧厂的选址要求、技术要求、入炉废物要求、运行要求、排放控制要求、监测要求、实施与监督等内容 ;国家发改委发布《垃圾焚烧行业清洁生产评价指标体系》(征求意见稿)，通过从源头削减污染，提高资源利用效率，减少生产、服务和使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。通过标准、评价体系及行业相关组织或协议，逐步完善垃圾发电行业。到2017年底，建立符合我国国情的生活垃圾清洁焚烧标准和评价体系。

4. 我国垃圾分类的基本概况

我国生活垃圾由于未分类收集，现有垃圾焚烧厂焚烧的都是混合垃圾。国内大型垃圾焚烧厂普遍采用进口技术和设备。但进口技术和设备是按照发达国家垃圾已分类、热值高、含水率低的特点应用的。将进口技术和设备应用在国内无分类、低热值、含水率高的垃圾焚烧上，就会许多问题。根据国家发改委和住建部关于实施垃圾分类规划要求，至2020年，我国重点城市生活垃圾得到有效分类，生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上，生活垃圾回收利用率达到35%以上。同时，基本建立垃圾分类的法律法规和标准制度体系，基本形成生活垃圾减量化、无害化、资源化和产业化体系，初步形成可复制、可推广、公众基本接受的生活垃圾强制分类典型模式。

5. 我国垃圾焚烧的融资经营模式

城镇垃圾焚烧电站属于大型公共基础设施，大型基础设施建设需要大量资金。目前，我国在融资经营上也采取灵活多样的形式，国内垃圾焚烧发电融资经营鼓励 PPP 模式，而 PPP 模式又分为 BOT模式、BOO 模式、TOT 模式等形式。PPP 模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，其特点：一是政府财政负担减轻;二是社会主体投资风险减小;三是政府参与全过程经营与监督。值得一提的是，2016年7月，中国光大国际有限公司受联合国PPP中心委托牵头制定联合国垃圾焚烧PPP标准，共同推广先进技术和管理运行经验。

三、我国垃圾焚烧发电行业面临的挑战

生活垃圾焚烧发电行业在市场大环境下得到快速发展，势必会面临一些挑战。本章节从破解“垃圾围城”、解决“邻避效应”、二次污染控制、垃圾焚烧补贴及融资经营模式等方面综述分析。

1. 垃圾焚烧是破解“垃圾围城”的最佳选择

随着我国城市化、新型城镇化建设的快速发展，各类垃圾产量日益增长，污染环境问题日渐突出，很多城市已经面临“垃圾围城”的困境。全国660多个城市中，已有2/3的大中城市被垃圾包围。目前，我国垃圾产生量居世界第一。在818座城市生活垃圾处理设施中，城市生活垃圾焚烧发电厂有188座，处理能力18.6万吨/日，焚烧处理比例29.8%(数据来源：城市生活垃圾处理行业2015年发展报告》)。城乡结合区域的生态环境迅速恶化，垃圾围城所带来的地下水污染、恶臭扰民等一系列社会环境问题已成为很多城市发展的一块心病。而垃圾焚烧处理是破解“垃圾围城”之困的最佳选择。

2. 搭建“政企民”公开信息平台，破除垃圾焚烧“邻避”效应

在垃圾焚烧电站厂址的选择上，存在“邻避效应”，甚至出现群体性事件。仅2016年发生多起因生活垃圾焚烧发电厂建设的群体性事件，如浙江省海盐县，海南省万宁市，湖南省益阳市南县，湖北省仙桃市等地都发生了不同规模群体性抗议事件，生活垃圾焚烧发电厂的建设再次呈现“一闹就停”的状况。解决好 “邻避效应”问题，关键在于地方政府必须尽快转变传统的行政主导式的管理理念，树立法治理念，建立法律解决机制。完善决策信息公开机制，加大信息公开力度，以公开透明决策取信于民。扎实推进政府协商，建立基层协商民主机制。政府、企业和民众之间要搭建平等对话协商平台。科学合理回应利益诉求，建立利益协调机制。同时，政府在项目建设决策期应该及时、依法建立一套系统的补偿、保险和回馈机制。

3. 实施垃圾分类是解决垃圾焚烧二次污染关键所在

我国原生垃圾中既有一般生活垃圾厨余垃圾，也有集市型垃圾、装修垃圾和庭院垃圾，具有不确定性、强波动性和高水分、高灰分、低热值的特性，不利于燃烧，便引发了二噁英为主的二次污染。二次污染是生活垃圾焚烧发电必须面对的问题，虽然我国垃圾焚烧电厂二噁英的排放量很小且排放标准高于欧洲标准，但是，二噁英的控制仍然是研究的难点课题。目前控制污染的途径主要是：一是制定高标准。我国《生活垃圾焚烧污染控制标准》规定为 0.1ng TEQ/Nm3，与欧盟2010要求的二噁英排放标准一致;二是技术层面的保障。锅炉燃烧过程控制炉温在 850℃以上，增加燃烧时间大于2s，燃烧后用快速降温、布袋或静电除尘装置或在布袋除尘器前喷入活性炭等高效除尘技术对二噁英进行捕捉收集。通过排放标准和技术层面的措施，使垃圾焚烧产生的烟气达标排放。但是，垃圾入炉前的垃圾分类，减少二噁英产生的金属催化剂，才是根本解决二次污染的关键所在。控制二噁英的方法主要是：入炉前进行垃圾分类，减少二噁英产生的一些金属催化剂。

4. 垃圾焚烧补贴标准混乱，垃圾焚烧企业运行困难

近年来，国内垃圾焚烧行业得到迅猛发展，主要得益于政府对垃圾焚烧处理制定了一系列的鼓励政策。一是政府全部收购发电量且电价优惠;二是税收优惠;三是按垃圾焚烧处理量给予政府补贴。其中政府补贴占主要部分，也是最核心的经济变量。但是，政府补贴的确定缺乏科学合理的原则和标准，存在较大的弹性和随意性，最低的只有每吨8元(如芜湖)，最高的达到每吨240元(如上海)。根据发改委出台的增值税“即征即退”政策，上网电价先缴纳增值税，待通过环保部相关审查后，才能再将税额退还给企业，这无疑又增加了企业拿到优惠补贴的难度，造成了垃圾焚烧企业运行的困难。电价补贴相当于中央政府补贴地方政府，对运营商而言反而增加了麻烦，增加了交易成本，如补贴发放时间延迟、滞后等。此外，垃圾焚烧发电补贴未来呈减少趋势的，垃圾处理最终要归于“谁污染、谁付费”，不能只靠中央政府补贴，所以垃圾焚烧企业应自寻收益出路。

5. 项目特许权授予缺乏规制，需适时调整政府补贴单价

由于地方政府缺乏有关PPP项目运作管理经验，导致垃圾焚烧项目特许权授予缺乏规制。一是投资主体、技术和设备的准入门槛不透明。导致无环保业务经验、无资金实力、无技术力量的投资主体获得特许经营权，不成熟技术和低技术设备进入垃圾焚烧处理市场。项目建成后不能达标运行，造成经济、环境和社会效益的巨大损失;二是招标单纯强调低价中标，造成恶性竞争。投资商低价竞争获得特许经营权，在项目建设和运行过程中就只能减少投资、减少处理流程、降低技术标准，靠超标偷排获得投资效益;或利用边界条件模糊，再与政府讨价还价，改变其责任与义务。三是缺乏政府补贴单价调整机制。单价一般作为评标的主要标的之一。这一单价是各种项目边界条件的综合反映，而这些项目边界条件在整个特许经营期内是不断变化的，投标单价只能作为初始单价。因此，必须在特许权协议中明确政府补贴单价随各种项目边界条件变化调整的机制。

四、政策建议

1. 采用高标准大力发展焚烧发电，有效解决日益突显的“垃圾围城”问题。

垃圾焚烧发电是城镇发展不可或缺的基础设施，是人民安全健康生活的重要保障，是有效解决“垃圾围城”现象的重要方式。随着我国垃圾量的不断增加，可处理的空间已越来越小，“垃圾围城”现象日趋严重。基于我国大部分土地资源紧张、人口稠密的城市、垃圾分类推进缓慢的城市来说，借鉴欧盟及日本等发达国家的垃圾焚烧处理经验，大力发展高标准垃圾焚烧发电是必然的选择。

2. 借助数字化时代潮流，加强生活垃圾分类配套体系建设

积极推动生活垃圾分类，因地制宜制定分类办法，完善体制机制，建立分类投放、回收、运输、处理相衔接的全过程管理体系，实现源头减量和资源的最大化利用。借鉴欧盟发达国家严格的分类制度，制定强制分类管理办法和评价标准，建立与分类品种相配套的收运体系，完善与垃圾分类相衔接的垃圾焚烧处理设施。同时借助数字化时代的潮流，运用先进的科学技术和现代化的管理手段，建立数字化生活垃圾处理体系，为我们以后建立更为便捷的电子信息档案打下基础。一方面最大化的实现垃圾的资源化利用;另一方面，实现垃圾的无害化处理。

3. 基于协同处理、资源共享理念，大力推行“静脉产业园”建设

基于协同处理、资源共享的理念，统筹规划建设生活垃圾终端处理利用设施，积极探索建立集垃圾焚烧、餐厨垃圾资源化利用、再生资源回收利用于一体的生活垃圾协同处理利用基地——静脉产业园，实施统一规划选址、统一建设、统一管理、统一运行的办法，促进基地内各类基础设施共建共享，实现垃圾分类处理、资源利用、垃圾处理的无缝高效衔接，提高土地资源节约集约利用水平，缓解生态环境压力，降低 “邻避”效应和社会稳定风险。一方面降低选址难度和建设投入，另一方面有助于实现垃圾回收体系网络化、产业链条合理化、资源利用规模化、基础设施共享化、环保处理集中化、运营管理规范化的建设目标。

4. 制定生活垃圾焚烧PPP行业标准，提高环保市场准入门槛

随着我国垃圾焚烧产业的快速发展，焚烧企业开始面临标准提高、低价竞争及成本提升等多重压力。目前我国在生活垃圾焚烧行业鼓励采取PPP的融资经营模式，有利于减轻政府财政压力负担，降低社会主体风险，同时政府参与全过程经营与监督。根据目前生活垃圾发电行业“鱼龙混杂”的现状，急需制定垃圾焚烧PPP标准，完善环保市场准入制度。根据我国实际情况，因地制宜地发展垃圾焚烧，提高焚烧标准和企业进入生活垃圾焚烧发电行业门槛，降低环境污染风险，向清洁、高效和智能化的方向努力。同时，鼓励跨地区、跨部门的合作，培育和发展专业化、规模化的垃圾处理企业，进一步，加快政府和社会资本合作(PPP)模式在生活垃圾处理领域的应用。

5. 规范焚烧发电价格政策，快速启动碳排放交易体系

我国垃圾焚烧发电价格由上网电价、垃圾处理费及政府补贴组成。近年来由于国家鼓励垃圾焚烧发电产业化，竞争企业越来越多，导致垃圾处理费逐渐降低、政府补贴压力巨大。伴随着焚烧发电价格政策的规范和全球碳排放交易市场的开放，为焚烧发电企业迎来了新机遇。在全球控制温室气体排放的大背景下，焚烧发电企业通过碳排放交易体系获取收益将逐渐成为重要企业“自谋出路”的重要一环。我国温室气体排放总量大、增长快，已经成为绿色低碳生态文明建设必须解决的问题，而建立全国碳排放交易市场将大大缓解这一局面。未来中国如形成全国性碳排放市场，高达千亿的碳排放交易市场规模将足以支撑中间商、做市商运营，未来将有可能通过赚取佣金或差价方式盈利。启动碳排放交易体系，将为落实我国中长期缩减碳排目标发挥积极作用。

6. 完善电子垃圾回收体系，倡导开发 “绿色电子产品”

我国基本形成了再生资源回收利用网络，废旧物资回收加工企业达到5000多家。但由于多方面原因，这些企业经营萎缩、严重亏损、发展无望，没有能力完全担负起资源循环利用工作。因此，政府要加大对再生资源回收企业的扶持，拓展这个行业的生存和发展领域，推动联合和二次创业，探索现代新型回收经营体系，形成“分类收集—再利用—再消费—再分类收集”的资源循环利用链，建立起完整的回收体系。同时，对电子产品生产商进行监管，大力倡导开发“绿色电子产品”。