新疆区域燃煤自备电厂合规性问题成因分析暨对能源发展思路的启示

自备电厂的发展壮大一方面是地方政府谋求“跨越式发展”的迫切心情以及本地投资主管部门以GDP增长为中心的发展理念引发的投资冲动;另一方面是国家上一轮淘汰落后产能的行动，促使相关企业把目光从经济发达省份转向西部资源能源富集省区。解剖燃煤自备电厂这只“麻雀”有助于总结经验教训，在新疆今后的能源生产和消费革命的发展历程中不走或少走弯路。

(来源：《中国电业》 作者：于益雷)

新疆是能源资源大省，在全国能源版图中占有举足轻重的地位，在新疆建设全国能源生产和消费革命示范区，符合习近平总书记“四个革命、一个合作”能源战略思想，符合党的十九大报告精神。要实现构建清洁低碳、安全高效的能源体系的最终目标，需要立足新疆实际，着力解决重点、难点、热点问题，而对于新疆电力产业发展来说，燃煤自备电厂(简称自备电厂)是一个绕不过去的问题;解剖这只“麻雀”有助于总结经验教训，在新疆今后的能源生产和消费革命的发展历程中不走或少走弯路。

问题由来

新疆区域自备电厂加速建设始于2009年，接着就呈逐年加快态势并贯穿于整个“十二五”期间，直到2016年基本得到控制;连续八年平均增长速率达36.4%，其中，2011年至2013年增速分别为78.3%、75.5%、55.7%，属爆发式增长，装机容量从2008年底的173.78万千瓦增长到2016年的2233万千瓦;同期区域内火电总装机从819.87万千瓦增长到4770.6万千瓦，自备电厂的占比从21.19%上升到46.81%。

大量自备电厂集中建设、投产，带来了一系列令各方始料不及的诸多问题，归纳起来主要有三个方面：一是自身发展不规范，表现在审批手续不全、规避法定流程、项目不匹配、建设不同步、甚至使用淘汰拆旧机组等;二是电网安全压力大，表现在调峰调频困难、电厂非停频繁、抵御故障能力减弱等;三是社会责任缺失，表现在没有缴纳政府性基金和附加、不履行调峰义务、节能和环保指标差等。

这些问题至今仍未能得到妥善解决。

成因分析

2012年，国家发展改革委印发了《国家发展改革委关于支持新疆产业健康发展的若干意见》(发改产业[2012]1177号)(简称1177号文)，对支持新疆发展包括火电在内的12个产业提出具体指导。这一文件也成为地方能源投资主管部门以“差别化政策”为由对自备电厂建设绿灯放行的主要依据。

面对目前自备电厂的种种问题，当我们再次对1177号文进行研读理解、讨论与研判新疆区域内燃煤自备电厂的合规性时，似乎可以得到这样的体会：一是1177号文涉及的12个产业，表述支持发展的用词不同，可分为三个层次，即“由”“委托”“支持、鼓励”，授权程度和效用力度有明显区别。二是我们所要讨论的自备电厂均为燃煤电厂，无论在项目备案过程中如何定位，都更改不了属于“火电”行业的事实。三是1177号文中对于火电行业的支持用词十分慎重，是委托核准而不是备案;是背压而不是凝汽;是热电而不是电力;是以热定电(及热电比的要求)而不是发电为主。而新疆区域内自备火电机组绝大部分是凝汽并以提供电力降低用电成本为目的的，显然不在委托核准的范围内。四是1177号文对委托核准的产业项目，最终都要符合《企业投资项目核准暂行办法》和《国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通知》要求，由地方投资主管部门“进行核准，并报国家发改委备案”。而已建成的自备火电机组最多仅持有地方能源投资主管部门的备案证明，显然超出了国家发展改革委的授权，从形式到内容都不符合要求。

归纳起来，新疆区域自备电厂发展到如此规模不外乎两个方面的原因，一方面是地方政府谋求“跨越式发展”的迫切心情以及本地投资主管部门以GDP增长为中心的发展理念引发的投资冲动;另一方面是国家上一轮淘汰落后产能的行动，促使相关企业把目光从经济发达省份转向西部资源能源富集省区。政府与企业在打造低电价区以招商引资、降低高载(耗)能用电成本的目的上达成高度一致，新疆成为承接全国高载能企业产业转移的主要区域，相应的，自备电厂如火如荼地发展壮大也就顺理成章。

解决途径

事实上，新疆区域的自备电厂曾经有过“转正”的机会。2014至2015年国家能源局落实“放管服”改革要求，改审批火电项目为核定各省区火电规模。笔者在参与火电项目优选中曾建议，地方投资主管部门在安排分省火电规模中立足解决自备电厂这一存量为主，不上或少上新的火电项目。2016年起国家能源局启动了火电投资建设预警监测机制，新疆连续三年为红色区域，不再有火电规模指标的安排，自备电厂就这样错过了机遇。

与此形成对比的是，同一时期区域内另外一家省级投资主管部门立足消纳存量火电项目，尽可能地将属于兵团的自备电厂纳入年度火电规模，如果不是遇到国家宏观调控红色预警，最后的两台35万千瓦机组也消化完毕。

从可以预见的“十三五”后三年来看，解决途径无非有五个：一是继续深化电力体制改革;二是鼓励自备电厂转为公用电厂;三是关停淘汰落后机组;四是积极向国家有关部门反映实际情况争取为新疆区域特别下达一定的火电规模、指标专用于解决存量自备电厂;五是大力推进疆电外送直流第三、第四通道规划建设，同时培育发展电力市场规模为最终解决存量未核准发电机组合规性问题奠定基础。

发展思路

通过剖析自备电厂发展壮大的全过程，至少可以为新疆区域今后能源发展提供以下借鉴：

一是在指导思想上，应认真研究、积极落实国家发展改革委、国家能源局联合印发的《能源发展“十三五”规划》，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，适应经济发展新常态，遵循能源发展“四个革命、一个合作”的战略思想，在我国能源发展总体蓝图和行动纲领的范畴内开展好规划工作。

二是在政策导向上，应注重发展质量，调整存量，做优增量，积极化解过剩产能。在能源供需形势发生重大改变前不安排新增项目，同时升级改造和淘汰落后产能;合理把握新能源发展节奏，着力消化存量，优化发展增量，新建大型基地或项目应提前落实市场空间。尽快落实煤电、风电、光伏发电设备利用率监测预警和调控约束机制，促进相关行业健康有序发展。应注重结构调整，加快双重更替，推进能源绿色低碳发展;注重市场规律，强化市场自主调节，积极变革能源供需模式。正确处理好能源就地平衡与跨区供应的关系，用市场机制协调电力送、受双方利益，坚持集中开发与分散利用并举，高度重视分布式能源发展，大力推广智能化供能和用能方式，培育新的增长动能。应注重产业发展规律，增强能源及相关产业竞争力，以全社会综合用能成本较低作为能源发展的重要目标和衡量标准，着力打造低价能源优势。应注重机制创新，充分发挥价格调节作用，促进市场公平竞争，逐步形成及时反映市场供求关系、符合能源发展特性的价格机制，引导市场主体合理调节能源生产和消费行为。

三是在主要目标上，应合理确定新疆能源消费总量、能源自给率、能源供应能力、能源消费结构比重、能源系统效率、能源环保低碳等指标。按照国家规划加快大型抽水蓄能电站建设、实施能源消费总量和强度“双控”，开展煤炭消费减量行动，拓展天然气消费市场，实施电能替代工程，开展成品油质量升级专项行动，创新生产生活用能模式等。应推动能源供给侧结构性改革，把推动煤炭等非化石能源清洁高效开发利用作为能源转型发展的首要任务，着力化解和防范煤炭、煤电、煤制油、煤制天然气、低阶分质利用、煤制化学品和石油综合利用、炼油、常规水电等方面的产能过剩。

结束语

综上所述，派出能源监管机构应发挥独立机构的优势、发挥规划在能源发展中的引领和指导作用，结合新疆自治区(兵团)编制的能源发展“十三五”规划，进一步做好新疆区域能源规划、产业政策及重大项目执行情况的监管工作;应发挥与周边8个国家接壤的区位优势、发挥“一带一路”核心区的优势，探索能源企业走出去的方式，助力新疆的长治久安和经济发展。

本文出自《中国电业》7月刊