【40年】煤炭是如何从“计划”走入“市场” 的？

改革开放以来，在党和政府的关怀和领导下，我国煤炭工业取得了举世瞩目的改革发展成就。全国累计生产煤炭约740亿吨，为国家经济社会发展提供了70%以上的一次能源，支撑了我国国内生产总值由1978年的3679亿元到2017的82.7万亿元的快速增长。煤炭经济体制由计划经济转变为市场经济，产业结构得到显著优化，煤炭工业生产力水平实现了跨越式发展和大幅提升，奠定了煤炭工业健康可持续发展的坚实基础。从改革发展历史进程来看，总体经历了四个阶段。

(来源：国家能源报道 作者：徐亮)

第一阶段(1978～1992年)：煤炭工业深化改革阶段

党的十一届三中全会确定工作重点转移后，煤炭工业按照“发挥中央和地方两个积极性，大中小一起上”精神，大力发展煤炭生产，集中实施行业调整，全面开展企业整顿，恢复健全了各项规章制度，缓解了煤炭供求紧张局面。党的十二大后，为实现“煤炭一番保两番”的战略目标，煤炭工业探索新路子，在生产经营、基本建设、工资分配、劳动用工、煤炭销售等方面进行了改革探索。1985年起国家上划主要产煤省(区)一批骨干煤炭企业，全行业实施六年投入产出总承包和两年延续承包。配合总承包工作，实施了简政放权措施，赋予了企业一些经营自主权。这一阶段，基本完成了煤炭工业调整和整顿任务，改革由单项、局部推进转入全面推行企业承包经营责任制，开始了新的改革探索，为提高煤炭生产力，全面改革发展奠定了基础。

1979~1980年，煤炭工业开始了全面调整和整顿，加强了生产矿井的开拓掘进，发展了采掘机械化，完备了矿区和矿井的生产配套工程、安全技术措施工程和生活福利措施。1983年4月，国务院颁布了《关于加快发展乡镇煤矿的八项措施》，推进乡镇煤矿建设，实现了煤炭产量的快速增加。1985年起国家上划主要产煤省(区)一批骨干煤炭企业，全行业实施六年投入产出总承包。在此阶段，国家赋予煤炭企业部分自主经营权。例如：企业有权按照当年承包指标，自主安排季度、月度生产计划;有权招聘所需人才等，同时对国有重点煤矿采取了一些优惠政策。国家调整了煤炭产品税率，由8%降为3%;实行多层次煤炭价格，以1984年分配计划为基数，每年递增的包干产量，按国家调拨价格加价50%，再超产的煤炭，国家如果进行分配，按国家调拨价格加价100%，而由企业自销的煤炭可自行议价。改革了煤矿维简费的提取办法，由原来从成本中直接提取，改为以折旧费形式提取，提取标准由吨煤6元增加到7元。

1987年，原煤炭部制定了《统配煤矿和其他骨干企业深化改革的几点补充办法》，进一步落实了后三年承包任务和责任;增加了保证正常接续和固定资产完好的承包内容;规定企业内部可以实现多种承包形式;把竞争机制引入承包，竞争产生经营者;承包者的收入与经营效果挂钩等。

1991~1992年，延续两年承包，主要承包财务指标，重点落实盈亏包干指标，抑制亏损增加的局面。 1992年实现了总承包以来的首次减亏。1992年7月，国家取消了计划外煤价限制，放开指导性计划煤炭及定向煤、超产煤的价格限制，出口煤、协作煤、集资煤全部实行市场调节，市场煤所占比重接近一半。

第二阶段(1993~2001年)：煤炭工业改革脱困阶段

党的十四大以后，国务院作出了逐步放开煤价、取消补贴、把煤炭企业推向市场的重大决策，并出台了一系列扶持政策。围绕建立社会主义市场经济体制，国家改革了税收、投资、外贸、价格体制等，初步确立了企业的市场主体地位。煤炭工业坚持以经济效益为中心、以扭亏增盈为目标，进一步落实企业自主权，建立现代企业制度;实施以产定人、减员增效、下岗分流，转换企业经营机制;发放“三产贴息贷款”130亿元，支持发展多种经营;推进煤矿质量标准化，加快高产高效矿井建设;大力发扬艰苦奋斗精神，加强职工队伍建设，提高企业管理水平;颁布实施了《煤炭法》，推进行业社会保险制度和住房制度改革。随着煤炭产量增加、供大于求，煤炭行业一些深层次矛盾开始显现。

1993年，国家放开了部分行业、部分地区的煤炭价格，市场调节比重达到70%左右。1994年1月，国家取消了统一的煤炭计划价格，除电煤实行政府指导价外，其他煤炭全部放开，由企业根据市场需要自主定价。煤炭价格的进一步开放，使得煤炭企业参与市场的程度更为深入，价格的调节作用进一步增强，对激励煤炭企业生产积极性起到重要作用。1995年，煤炭行业开始企业化改制试点。兖州、邢台、郑州、盘江、平顶山矿务局以及平朔煤矿等列入100个试点单位，我国煤炭企业开始了建立现代化企业制度的探索，为现代化煤炭企业的建立、为煤炭企业更好地参与市场化创造了条件。1997年受亚洲金融危机和国内外市场变化的影响，煤炭市场严重供大于求，全行业陷入困境，煤炭企业经营十分困难。

1998年，国务院改革煤炭管理体制，下放原煤炭部直接管理的国有重点煤矿，推进政企分开。加快煤炭行业改革和结构调整，相继实施关井压产、减人提效、改革改制以及支持企业上市融资，对非法开采、不具备基本安全生产条件的小煤矿予以关闭，对国有重点煤炭企业实施债转股，基本养老保险省级统筹，保障下岗职工基本生活，对资源枯竭、扭亏无望、资不抵债的矿井实施政策性破产，推行煤炭销售“三不政策”，扩大煤炭出口，改革煤矿安全监察管理体制等政策措施。自2001年下半年起，煤炭市场供求基本平衡，煤炭经济出现转机。这一阶段改革的重点是注重制度创新、机制转换，解决结构性矛盾等深层次问题。全国小煤矿数量由1998年的8万多个减少到2001年的2.2万个左右，累计关闭小煤矿数量占总数的73%，提高了产业集中度，在一定程度上缓解了当时煤炭供大于求的矛盾。2001年，全国原煤产量开始回升，当年完成产量13.06亿吨，较1978年增加6.88亿吨，增长111.3%。1978~2001年，全国煤炭产量年均增长3.3%。

第三阶段(2002～2011年)：煤炭工业健康可持续发展阶段

为贯彻落实党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，国家进一步改革煤炭投资体制，煤矿审批制改为核准制，建立和完善国有资产监管体制，推行资源有偿使用制度，改革煤炭订货会制度，实施煤电价格联动，市场配置资源的基础性作用逐步发挥。2002年，除国家控制的计划内供发用电煤仍然执行国家指导价格外，其他行业用煤实现了市场定价。2004年，全国煤电油运出现紧张局面，煤炭需求大幅增加，煤炭产能快速增长。

2005年，国务院颁布《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)。煤炭工业贯彻落实《若干意见》和党的十七大精神，努力构建新型煤炭工业体系，转变经济发展方式。全面加强煤炭资源管理，推进矿业权制度改革，规范资源开发秩序。加快资源整合步伐，推进大型煤炭基地和大型煤炭企业集团建设，煤矿企业公司制改造、上市融资和资产重组步伐加快，资源开发主体趋于多元化。实施企业办社会职能分离、主辅分离和辅业改制，推进企业内部改革，完善法人治理结构和自我约束机制，企业管理不断加强。2007年，取消了延续50多年由政府主导的煤炭订货制度;将每年的年度“全国煤炭订货交易会”改为“全国重点煤炭产运需衔接会”，突出了企业的市场主体地位。

2008年，开展山西煤炭工业可持续发展试点，逐步完善煤炭法规政策体系。建设和谐矿区，关注矿工生活，全面提高企业素质。战胜自然灾害，努力确保煤炭安全供应。这一阶段改革的重点是推进传统煤炭工业向现代煤炭工业的转变，推进煤炭经济发展方式的转变。

第四阶段(2012年至今)：煤炭工业高质量发展阶段

党的十八大以来，各地区各部门以推进供给侧结构性改革为主线，全力落实去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，着力提升供给体系质量，供给侧结构性改革取得实质性进展，市场供求关系明显改善。

2012年12月，国务院办公厅发布了《关于深化电煤市场化改革的指导意见》(国办发[2012]57号)，取消了重点合同，实现了电煤价格并轨。2013年3月，《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》将原国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。2013年5月和9月，炼焦煤和动力煤期货合约分别在大商所和郑商所成功上市交易，市场配置资源的基础性作用进一步发挥。2014年国家发展改革委印发《关于深入推进煤炭交易市场体系建设的指导意见》(发改运行[2014]967号)，进一步推进煤炭市场化改革。

2016年2月1日,《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号)提出，从2016年开始，用3~5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，煤炭行业过剩产能得到有效化解，市场供需基本平衡，产业结构得到优化，转型升级取得实质性进展。2017年10月18日，党的十九大召开，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

煤炭工业坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，贯彻新发展理念，深化煤炭供给侧结构性改革，煤炭高质量发展步伐加快。煤炭结构调整成效显著，14个大型煤炭基地产量占全国的94.3%，8个亿吨级省区原煤产量占全国产量的86.8%，前8家煤炭企业产量占全国总产量的39%，煤炭稳定供应保障能力增强。煤矿数量大幅减少。全国煤矿数量由2015年底的1.2万处左右，减少到目前的7000处以下。煤炭上下游一体化发展取得新进展，在煤炭企业参股控股电厂1.8亿千瓦的基础上，神华集团与国电集团重组为国家能源投资集团，成为我国煤电联营、煤电一体化发展重大改革成果;靖远煤业、窑街煤电、甘肃煤投公司重组成立甘肃能源化工集团，构建了煤电化一体化发展模式。现代煤化工进入产业化发展阶段，随着神华宁煤年产400万吨煤炭间接液化项目投入商业化运营，新一批煤制烯烃、煤制乙二醇、煤制气、煤炭分级分质利用项目开工建设。国际合作领域不断拓展，国家能源投资集团与美国西弗吉尼亚州签署框架协议，投资837亿美元开发页岩气、电力和化工项目;兖矿集团以26.9亿美元并购力拓优质资产，在厄瓜多尔获取多个有色金属矿权;陕煤化集团在“一带一路”沿线布局石油炼化和煤化工等项目。

(作者为中国煤炭建设协会副理事长兼秘书长 徐亮)