关注｜“超部级”大气污染防治领导小组 这些前世你应该知道

在一万五千字的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》文本中，一个细微的改动不那么引入注意：京津冀及周边地区大气污染防治“协调小组”升格为“领导小组”。

与中央的领导小组更偏宏观不同，国务院的领导小组则针对某个特定领域而设置，而像这次聚焦在特定地区和特定领域的小组比较罕见。

此前京津冀的联防联控，环境部、京津冀三地政府都是部级机构，难以协调。

一词之差的升格

在一万五千字的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》文本中，一个细微的改动不那么引入注意：京津冀及周边地区大气污染防治“协调小组”升格为“领导小组”。

一词之差，机制却大不相同。

2018年7月11日，国务院办公厅发布的通知更明确了这个差异：领导小组将统筹研究解决区域大气环境突出问题，包括指导、督促、监督有关部门和地方落实，组织实施考评奖惩措施。

首先是组长人选的升格。

领导小组组长由正部级改为副国级，由国务院副总理韩正任组长。副组长分别是生态环境部部长李干杰、北京市市长陈吉宁、天津市市长张国清和河北省省长许勤四个正部级官员。

其次是小组成员的变化，增加了两个新面孔——国务院副秘书长丁学东和公安部一位副部长。

(国务院网站截图/图)

南方周末记者发现，丁学东过往履历的关键词为“财政部”“央行”。此前，中国已经开展绿色金融的政策研究，它被视作是治理大气污染的重要金融工具。

而公安部的加入，一方面可以加大惩治环境犯罪的力度，另一个不能忽视的因素是，一场治理柴油车污染的攻坚战即将打响，而隶属于公安系统的交通管理部门在机动车污染源头治理中起主导性作用。

不只是京津冀及周边地区，《蓝天保卫战三年行动计划》首次将汾渭平原作为主战场，领导小组还将统筹领导建立汾渭平原大气污染防治协作机制。

“汾渭平原仅次于京津冀区域，是我国PM2.5浓度第二高的区域，同时它又是二氧化硫浓度最高的区域。”生态环境部副部长赵英民指出。2014年9月起，吕梁、郑州、驻马店、咸阳等城市先后因大气污染治理不力被约谈。

2017年雾霾下的临汾市街头，人们可以免费乘坐公交车。当地政府穷尽办法，二氧化硫依然超标。(东方IC/图)

始于1986年的国务院领导小组

国务院的领导小组也被称作“超部级机构”，绝大部分由正国级、副国级领导人任组长。

与中央的领导小组更偏宏观不同，国务院的领导小组则针对某个特定领域而设置，比如政务公开、京津冀协同、促进中小企业发展等等，而像这次聚焦在特定地区和特定领域的小组比较罕见。

有些领导小组为常设机构，比如成立最早的国务院扶贫开发领导小组在1986年就已经出现。

也有些领导小组是临时机构，只承担某一特定时段的任务，比如在2018年5月成立的第四次全国经济普查领导小组，同样由韩正任组长。

还有一些小组，随着时代的发展而撤销，工作转入相关部委，比如核电自主化领导小组、血吸虫病防治工作领导小组等。

一般而言，当某个重大任务难以由单独部门统领，就需要建立跨部门协调机制。因为级别更高，领导小组可以完成部门不可能完成的任务，也可以直接下达命令。

以国务院扶贫开发领导小组为例，既能下达通知、考核办法，也能开展督查、巡查。它下设的办公室——国务院扶贫办显然出镜率更高，上到扶贫开发的政策、规划，下到扶贫资金的分配等，都由扶贫办负责。

减排小组则在2011年审议并原则同意了“十二五”节能减排综合性工作方案，以及节能目标的分解方案。

国务院的领导小组成立后，通常地方也会成立对口机构。2014年成立的京津冀协同发展领导小组，对口部门就有北京市推进京津冀协同发展工作领导小组等。按照这个惯例，北京、河北、天津三地或将很快成立对应的领导小组。

2014年4月2日，一辆汽车经过平宝线天津蓟县和北京平谷区交界处的限宽路障(摄)。京津冀协同发展战略实施以来，三省市交界处的“断头路”和限高、限宽的“限行路”正逐渐被疏通。(新华社记者岳月伟/图)

协调小组前世

在领导小组成立之前，协调小组已经运行了五年。

治理大气污染难以独善其身，联防联控的呼声很高。在2011年PM2.5未被公众熟知时，跨区域的美国南加州空气管理区(AQMD)的空气污染防治经验就在业内广为人知。

2013年9月，简称“大气十条”的《大气污染防治行动计划》提出，建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加。

一个月后，10月23日，北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、山东省和环境部、国家发改委、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、中国气象局、国家能源局的负责人在北京召开首次工作会议，交流、协调与部署“大气十条”各地贯彻落实情况和冬季大气污染防治工作措施等。

这次工作会议初步奠定了“协作小组”的成员。由北京市市委书记任组长，副组长是原环保部和京津冀三地政府的主要负责人，小组办公室设在北京市环保局，具体工作由北京市环保局区域协调处专门负责。

2014年3月，北京市环保局设立“大气污染综合治理协调处”。根据当时市环保局官网上的介绍，“协调处”受协作小组办公室的委托，负责京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室文电、会务、信息等日常运转工作。

协作小组召开了多次会议，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽也曾多次出席。

2018年1月25日，国务院副总理张高丽出席在北京召开的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第十一次会议并讲话。(新华社/图)

在重大活动的空气质量保障中，协助小组起到了统筹作用。2014年7月31日的协作小组办公室会议，就落实细化了APEC会议空气质量保障方案。

之后的2015年11月，协作小组的第五次会议上，时任中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙指出，通过APEC会议、抗战胜利70周年纪念活动等重大活动的空气质量保障工作，越来越深刻体会到大气污染防治，加强组织领导是前提，区域协同是保障。

但是虽然设置了协调机构，却并不能完全解决京津冀三地因发展阶段和能源、产业结构不同，为各自发展利益讨价还价的难题。

APEC期间，京津冀单各地最初的机动车限行政策中，有的是单号单日可行驶，有的是不可行驶。重污染天气预警也直到2016年，标准才统一。

在目标设置上，三地步伐也不一致。2017年初设置的PM2.5年均浓度下降目标中，北京是60微克/立方米;河北是66;天津则是提出完成国家“大气十条”目标任务，下降25%。

比起目标设置、预警和应急措施，更重要的手段在于源头管控。能源结构和产业结构调整多年，河北仍处于“初步阶段”。

三地需求并不互相契合，北京需要优质的生态环境，天津意在发展滨海新区，河北则希望承接更多的资金和项目。

结构调整涉及地方经济命脉，牵一发而动全身。而此前京津冀的联防联控，环境部、京津冀三地政府都是部级机构，难以协调。

为了解决协调问题，握有实权协调机构被寄予厚望。2017年8月，十部委联合印发的《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》首次提出将设立京津冀大气管理局，实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。

领导小组成立后，办公室设在生态环境部，承担领导小组日常工作。办公室主任由生态环境部副部长赵英民兼任，成员为领导小组成员单位有关司局级负责同志。

根据北京市环保局网站，局区域协调处职能是承担京津冀及周边地区大气、水、土壤污染等防治协作、联防联控的具体联络协调工作;负责组织开展本市环保领域对口支援工作。