新时期电力工程质量监督工作面临的问题及政策措施建议

为深入学习贯彻党的十九大精神，严格落实《建设工程质量管理条例》、《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》(中发(2017)24号)等规定， 2017年11月，中国电力企业联合会成立了以专职副理事长魏昭峰为组长，电力工程质量监督总站和《中国电力企业管理》杂志社有关人员组成的调研组，先后赴云南电网公司、国家能源局昆明监管办、国网河南省电力公司、国网湖北省电力公司和国网华中分部等单位开展专题调研。调研组就新时期电力工程质量监督工作面临的问题以及下一阶段工作思路与有关单位进行了深入交流研讨。本文是此次调研成果之一，希望能对进一步做好新时期电力工程质量监督工作有所启发和帮助。

改革开放40年以来，我国电力建设取得了举世瞩目的辉煌成就，电力装机容量从1978年的5712万千瓦跃升到2017年的17.8亿千瓦，位居世界首位。我国建成了世界上海拔最高的长距离输电线路——青藏联网工程，即将建成电压等级最高、输送容量最大、输送距离最远、技术水平最先进的特高压输电工程——昌吉—古泉±1100千伏特高压直流输电工程,大容量、远距离的特高压输电网已贯通祖国的东西南北;建成了全球规模最大的水电工程——三峡水电站和难度最大的水电工程——锦屏水电站;建成了世界首台100万千瓦二次再热超超临界燃煤发电机组和首台60万千瓦超临界循环硫化床锅炉机组并投入商业运营，火电装机已近11亿千瓦。据统计，全世界只有美国在20世纪70年代曾经达到过年投产发电装机容量近5000万千瓦。我国在年投产发电装机容量和发展速度上，均创造了世界电力发展史上的新纪录。

“十三五”以来，随着国家经济政策调整和能源结构转型步伐加快，我国已从电力紧缺时代跨入了电力相对富余时期， 煤电去产能愈来愈迫切，电力建设从“跑马圈地”“大干快上”到“急刹车”，仅仅只是几年的光景。近年来，传统火电和水电建设项目急剧萎缩，电力建设领域过度竞争和最低价中标现象，也造成部分项目出现了质量安全隐患。风电和太阳能发电等新能源建设项目虽然保持一定规模，但是由于建设主体多元和项目分布分散，加之电力建设市场行业监管缺失，新时期电力工程建设安全风险日增。2016年，我国电力建设工程发生了“11˙24江西丰城电厂特别重大安全事故”，人民生命财产安全遭受了重大损失，也暴露出电力工程建设领域存在诸多深层次问题，引起了党中央和国务院的高度重视。

当前，电力体制改革、国资国企改革、企业内部改革相互重叠、并行推进，安全事故对改革方向和进程的负面影响会被成倍放大。深入调查研究新时期电力工程质量监督工作现状与问题，努力做好新时期电力工程质量监督工作，确保电力工程建设质量，是电力行业企业最大的政治和最根本的使命。

电力工程质量监督成效显著

我国《建筑法》和《建设工程质量管理条例》规定，我国施行建设工程质量监督管理制度。电力行业的工程质量监督工作始于1986年，当时的水利电力部按照国家计委要求，设立了基本建设工程质量监督总站，并在各省级电力局设立机构，按照“总站+省中心站+地市(或项目)监督站”模式构建了电力工程质量监督机构(以下简称“质监机构”)体系。之后，随着国务院对电力工业主管部门的调整，各级质监机构虽然经历了多次更名，但工作职责始终未变。

2013年，国家电网公司按照国家能源局规定，将电力工程质量监督总站移交给中国电力企业联合会(以下简称“中电联”)之后，新总站严格落实“国家能源局归口管理，质监机构独立实施，电力企业积极支持”的工作机制，按照“三管理、两制订和一承担”责任要求，认真贯彻国家能源局和中电联提出的“科学严谨、依法监督、优质服务”宗旨，坚持求真务实、敢于担责、稳扎稳打的原则，以制度建设、标准建设和队伍建设为突破口，逐步理顺了体系，实现了电力工程质量监督检查工作的专业化、标准化和信息化。

一是建立了较完善的三级管理体系。2013年以来，电力工程质量监督总站着力建立健全“总站-中心站-项目站”三级机构体系。电力工程质量监督中心站36个，其中省级中心站33个，全部设在各省电力(电网)公司;专业中心站共3个，即华能中心站(设在华能集团)、核电中心站(设在核工业集团)、直属中心站(总站直管)。项目站分两类共计605个，一是设在各地市级电力公司的电网项目监督站，二是设在各大型发电项目的电源项目站。

二是建立了较完善的工作标准体系。编制了输变电、火电、风电和光伏发电工程质监大纲并由能源局颁布实施;编制了《质量监督检查标准化清单》、《质量监督检查实施程序》、《检查组工作细则》和《质量监督检查档案管理办法》等，统一和规范了工程质量监督工作行为。

三是建立了工程质量监督工作平台。平台由门户网站、公共服务、现场检查、信息统计等系统构成，实现了项目注册申请、监督检查、人员管理、工作考核、信息统计和资讯发布等业务的全信息化管理。

四是改进了检测试验机构管理模式。制订了《电力工程检测试验管理办法》和《电力工程检测试验费用定额》，对现场第三方试验室开展能力认定，有效规范了检测市场。

五是规范了质量监督专业人员管理。开展了质量监督专业人员教育培训等工作，印发了《质量监督专业人员聘用管理办法》、《专业考试工作细则》等规章制度，编写了考试教材和题库，建立了全国统一的专家库，聘书由总站统一颁发，人员实行动态管理。目前专家库规模为：高级专家553人，专家6643人，涵盖了电力行业各个专业。

2013年以来，电力工程质量监督总站发挥自身技术优势，积极开展项目质量监督服务，承担了国家重点试验示范工程和跨省区电力项目的质量监督任务，圆满完成了甘肃酒泉——湖南湘潭、内蒙扎鲁特——山东青州等五个±800千伏直流输电工程、锡盟——胜利1000千伏交流输电工程等跨省区特高压工程项目以及12个百万千瓦机组火电项目的质量监督工作，为保障工程建设质量发挥了积极作用。各中心站的质监工作范围涵盖输变电、火电、核电、风电、光伏、生物质发电和部分水电项目，基本实现了电力项目全覆盖。

电力工程质量监督面临的问题

近年来，我国电力建设取得了巨大的成就，与此同时，随着我国电力建设的发展，技术难度加大和外部风险因素增多，电力工程质量问题也逐渐显现。

火电建设方面，由于国家相继出台“停缓建已纳入规划、核准和在建的煤电建设项目”等宏观调控政策，火电建设市场规模大幅回落，市场竞争愈发激烈甚至恶性竞争，一些企业在市场竞争中通过低价中标的方式获得项目，不在合理工程造价范围之内的项目，为工程质量和施工安全埋下隐患。

水电建设方面，当前水电建设重点主要集中在我国西南地区和藏区，由于这些区域地震烈度高且地震频繁，崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频发，水电站的防震抗震能力和工程质量已成为水电工程建设的关键问题。尤其是藏区，其自然生态环境保护的标准更严、要求更高，不仅事关科学技术问题，还涉及民族和宗教问题。此外，在水电大发展的背景下，建设工期也一再提前，不合理的施工工期将直接影响工程的质量。

风电、光伏发电等新能源发电建设方面，由于近年来建设项目数量激增和建设地点分散，多数投资主体缺乏电力建设和项目管理经验，工程项目基本建设和质量监管程序执行不到位，导致资质审核把关不严、违法转包、违规分包和工程建设强制性标准执行不到位等问题时有发生。

当前国家经济政策调整和能源结构转型步伐加快，电力工程质量自身风险增大，同时法律法规不健全、机制不顺等多因素叠加，导致了电力工程质量监督工作面临诸多新问题和新挑战，集中体现在以下三方面。

一是法律法规制度体系不完善。“十五”以来，全国电力建设工程发展迅速，从2000年到2017年之间，全国发电装机容量增加了4倍多，电力建设规模大大增加，但是目前工程质量管理的上位法依旧是2000年颁发的《建设工程质量管理条例》，无论从时间、内容、建设规模和管理体制上来说，都已经发生了巨大变化，急需根据当前工程质量管理工作需要尽快修订，从法律上解决当前建设工程监督管理工作存在的诸多问题。