【汇总】2017年度天然气领域新出台政策法规观察

2018-02-18 10:06:03 大云网　点击量：评论 (0)

编者按：2017年，对于天然气行业是一个值得铭记的政策年。这一年里，中共中央、国务院明确了深化石油天然气体制改革的意见，奠定了天然气行

编者按：2017年，对于天然气行业是一个值得铭记的“政策”年。这一年里，中共中央、国务院明确了深化石油天然气体制改革的意见，奠定了天然气行业改革的基调。随后，国家发改委、能源局、环保部等部门先后出台多项政策法规，涉及天然气领域的价格改革、成本监审、垄断合规、投融资体制等各个方面，这些文件将在今后较长一段时间继续影响着天然气行业的发展。此外，今年各地政府也出台了一系列鼓励天然气行业发展和价格改革等方面的政策文件，进一步落实天然气的推进利用。今天，阳光所天然气事业部律师为您解读2017年度天然气领域新出台政策与法规。

文/阳光时代律师事务所天然气事业部陈新松严微

2017年度天然气领域新出台政策法规(部分)

一、国家行业领域政策法规

(一)关于深化石油天然气体制改革的若干意见

5月21日，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《油气改革意见》)，明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。与天然气相关的重点内容如下：

1. 完善油气进出口管理体制，提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。

2. 改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

3. 深化下游竞争性环节改革，提升优质油气产品生产供应能力。加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争。

4. 改革油气产品定价机制，有效释放竞争性环节市场活力。推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制。加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格。

5. 完善油气储备体系，提升油气战略安全保障供应能力。完善储备设施投资和运营机制，建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。

《油气改革意见》可谓是千呼万唤始出来，对于天然气体制改革，特别是与天然气中下游相关的部分，《油气改革意见》都有了原则上的规定。可以说，《油气改革意见》对此后在全国范围内推进的管网设施开放、配气管网成本监审、非居民价格放开、各级调峰责任等内容，均具有指导价值。

(二)关于加强配气价格监管的指导意见

6月20日，国家发改委印发《关于加强配气价格监管的指导意见》(以下简称《配气监管意见》)，按照“管住中间、放开两头”的总体思路，指导各地进一步加强城镇燃气配气价格监管。重点内容如下：

1. 核定独立的配气价格。地方价格主管部门要厘清供气环节，核定独立的配气价格，并可在合理分摊成本的基础上，制定区分用户类别的配气价格。

2. 准许成本的核定。供销差率(含损耗)原则上不超过5%，三年内降低至不超过4%;管网折旧年限不低于30年;建筑区划内按法律法规规定由企业承担运行维护责任的运行维护成本可计入准许成本。

3. 准许收益的确定。准许收益率为税后全投资收益率，按不超过7%确定。

4. 配气价格的制定和校核。配气价格按企业年度准许总收入除以年度配送气量计算确定。

5. 新通气城镇初始配气价格的制定。核定价格时，全投资税后内部收益率不超过7%，经营期不低于30年。

6. 加强配气延伸服务收费监管。居民燃气工程安装性质的收费涵盖范围严格限于建筑区划红线内产权属于用户的资产，不得向红线外延伸。城镇居民新建住宅，燃气工程安装费等纳入房价，不再另外向燃气用户收取。

7. 抓紧制定出台配气价格监管规则。省级价格主管部门要按照指导意见的要求，于2018年6月底前出台制定配气价格管理和定价成本监审规则。

8. 及时开展成本监审和核定配气价格。各地抓紧开展成本监审，核定独立的配气价格，切实降低配气价格。

一直以来，我国城镇燃气配送环节价格监管都处于相对滞后的状态。多数地方都没有单独核定配气价格，城市燃气企业的配气成本捆绑在天然气终端销售价格中，由地方价格主管部门统一管理，配气价格隐藏在城市燃气企业的购销差价中。《配气监管意见》的发布意味着我国天然气产业链构建起了从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城市配气管网的全环节价格监管制度框架。

(三)加快推进天然气利用的意见

7月4日，国家发改委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、商务部、国资委、税务总局、质检总局、国家能源局等十三部门，联合发布《加快推进天然气利用的意见》(以下简称《天然气利用意见》)。《天然气利用意见》指出，要逐步将天然气培育成为我国现代清洁能源体系的主体能源之一，到2020年，天然气在一次能源消费结构中的占比力争达到10%左右，地下储气库形成有效工作气量148亿立方米。到2030年，力争将天然气在一次能源消费中的占比提高到 15%左右，地下储气库形成有效工作气量350亿立方米以上。

推进天然气利用的政策重点关注以下内容：

一是实行更加严格的环保政策：划定并逐步扩大高污染燃料禁燃区范围、严控交通领域污染排放、将煤改清洁能源纳入环保考核。

二是完善天然气价格机制：深化天然气价格改革，推进非居民用气价格市场化改革，进一步完善居民用气定价机制;完善天然气发电价格机制。

三是健全天然气市场体系：减少供气中间环节，建立用户自主选择资源和供气路径的机制。

四是完善产业政策：加快法规标准“立改废释”，强化天然气设施用地保障，落实碳排放权交易制度。

五是强化财政和投融资支持：完善财政支持，拓宽融资渠道，积极推广政府和社会资本合作(PPP)等方式，吸引社会资本投资、建设、运营天然气基础设施。

(四)关于降低非居民用天然气基准门站价格的通知

2017年8月30日，按照党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革的总体要求，国家发改委根据天然气管道定价成本监审结果下调管道运输价格，结合天然气增值税税率调整情况，决定降低非居民用天然气基准门站价格，发布《关于降低非居民用天然气基准门站价格的通知》，非居民天然气门站价格下调0.1元/方，自2017年9月1日起实施。

按照国家发改委有关负责人就降低非居民用天然气基准门站价格答记者问获悉，此次非居民用气门站价格每立方米降低0.1元，按政府管理价格的非居民用气约700亿立方米测算，每年将直接减轻下游用气行业企业负担70亿元左右。如果考虑政府管理价格的天然气价格降低，对市场化定价天然气的带动影响，则非居民用气降价总额可达160亿元以上，将有效降低企业用气成本。

(五)关于进一步加强垄断行业价格监管的意见

8月23日，国家发改委发布《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》(以下简称《垄断价格监管意见》)，《垄断价格监管意见》将天然气管道运输和城市燃气均列为重点企业，并且多次提及要放开竞争性领域和环节价格，保证公众知情权。

具体需要关注有以下方面内容：

一是严格成本监审。健全垄断行业成本监审规则，加快制定出台分行业的成本监审办法，明确垄断行业定价成本构成和具体审核标准。

二是健全定价机制。加快制定出台分行业具体定价办法，建立合理反映不同用户成本的价格机制。

三是规范定价程序。所有垄断行业定价项目均纳入定价目录，实行清单化管理，并及时向社会公开。

四是推进信息公开。建立健全垄断行业信息披露和公开制度，督促垄断企业定期向社会披露生产经营和年度财务状况，公开有关成本及价格信息。

五是强化定价执行。清晰界定定价机构、垄断企业在政府定价政策制定、执行中的权责和义务，强化垄断企业责任。

另外，《意见》提出要全面梳理天然气各环节价格，2018年底前各地要建立起输配环节定价办法、成本监审办法，重新核定省内短途管道运输价格，制定独立配气价格，降低偏高输配价格，完善居民用气价格机制，优化居民用气阶梯价格制度，减少交叉补贴。

(六)关于开展全国城市供水、供气、供暖、电信领域价格重点检查的通知

2017年10月1日，国家发改委发布《关于开展全国城市供水、供气、供暖、电信领域价格重点检查的通知》，重点检查范围为各城市供水、供气、供暖企业，电信企业。检查时限为2016年1月1日以来有关领域价格法律、法规及政策执行情况，重大问题可追溯。检查时间从2017年11月1日开始至2018年6月30日结束。城市供气企业供气价格及收费行为作为重点检查的内容，主要包括以下行为：

一是不执行政府定价或政府指导价销售天然气的行为;

二是自立项目、自定标准收取费用的行为;

三是利用市场优势地位强制或变相强制服务并收费的行为;

四是燃气管道安装工程中的乱收费行为;

五是继续或变相收取国家或地方明令取消的收费项目的行为;

六是其他价格违法行为。

随后在2017年12月，国家发改委表示在检查中发现的一些供气企业存在不执行政府定价或政府指导价以及在工程改造、安装中乱收费等行为，并公布了5起供气供暖企业价格违法行为被查处的案例。此外，国家发改委价格监督检查与反垄断局于2017年12月20日开始，对中国石油天然气股份有限公司天然气销售大庆分公司等17家企业涉嫌违反垄断法问题开展调查。这场重点检查的影响还在持续之中。

二、国家相关领域

(七)政府制定价格行为规则

9月18日，国家发改委颁布《政府制定价格行为规则》(以下简称《定价行为规则》)，进一步明确政府制定价格的权限范围，将成本监审作为政府制定价格的重要程序，并强调要逐步建立成本信息公开制度。重点需要关注以下问题：

一是政府制定价格的权限范围。《定价行为规则》将政府制定价格的范围进一步缩小为“重要公用事业、公益性服务和自然垄断经营的商品和服务”。

二是政府制定价格的依据。除依据社会平均成本、市场供求状况等因素制定价格外，《定价行为规则》明确规定可以参考联系紧密的替代商品或服务价格，强化对垄断行业的约束;规定网络型自然垄断环节价格应按照“准许成本加合理收益”的原则制定。

三是政府价格决策的程序。《定价行为规则》在现有程序基础上增加了合法性审查和风险评估程序;强化成本监审、集体审议程序和成本信息公开。

(八)关于印发《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》的通知

10月23日，经国务院批准，国家发改委、财政部、商务部、国家工商总局、国务院法制办联合印发《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《竞争审查细则》)。《竞争审查细则》分6章、共26条，分别从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面予以细化。

《竞争审查细则》的总体思路是，通过明确相关程序和规则，督促和指导政策制定机关切实开展公平竞争审查工作，保障公平竞争审查制度有效实施。值得天然气行业注意的是，《竞争审查细则》第三章审查标准中详细列举了违规行为，需要关注对于市场准入和退出标准的要求，具体如下：

一是不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件，如设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争;或对不同经营者实施差别化待遇，设置不平等的市场准入和退出条件;

二是未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，如未采取招标投标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者;

三是不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，如限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务、排斥或者限制潜在投标人参与招标投标活动;

四是不得设置没有法律法规依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序;

五是不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序。

早在2016年，国务院就印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发﹝2016﹞34号)，明确了对新出台的政策措施开展公平竞争审查的同时，有序清理存量政策。而在《竞争审查细则》出台之后，国家发改委还于12月5日印发了《2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》，对现行规章、规范性文件和其他政策措施中含有的地方保护、指定交易、市场壁垒等内容进行清理。目前已经有北京、上海等地出台了相关文件，推进公平竞争审查。

(九)政府制定价格成本监审办法

11月7日，国家发改委发布新修订的《政府制定价格成本监审办法》(以下简称新办法)，并于2018年1月1日起施行，新办法是对2006年发布的《政府制定价格成本监审办法》的完善，更加注重加强垄断行业监管、规范成本监审行为，可以说是对天然气这样具有自然垄断的行业戴上成本监审的“紧箍”，为建立健全“准许成本+合理收益”为核心的垄断行业定价制度奠定基础。具体关注如下要点：

一是成本监审是政府制定或调整价格的重要程序，凡有定价权限的价格主管部门、有关部门和经授权的市、县人民政府，依法制定或调整商品和服务价格前，均应按办法规定开展成本监审;

二是成本监审项目实行目录管理，强调自然垄断环节以及依成本定价的重要公用事业和公益性服务应当列入成本监审目录，未经成本监审的，不得制定价格;

三是严格定价成本审核，从严制定主要成本指标审核标准，严格界定不得计入定价成本的费用项目;

四是完善成本监审工作程序，促进成本监审规范化。

此外，新办法还新增了借助第三方力量、推进成本信息公开、建立成本监审档案管理制度、实行经营者失信惩戒等加强成本监审管理机制建设的内容。

(十)关于全面深化价格机制改革的意见

11月8日，国家发改委出台了《关于全面深化价格机制改革的意见》(以下简称《价改意见》)，对未来三年价格机制改革进行了系统谋划和全面部署。《价改意见》中对于垄断行业价格改革、公用事业和公共服务价格机制、规范涉企收费以及公平竞争等内容，需要天然气行业重点关注，具体如下：

1.进一步深化垄断行业价格改革。进一步推进价格市场化，深化非居民用天然气价格市场化改革，适时放开气源价格和销售价格，完善居民用气价格机制，加快上海、重庆天然气交易中心建设;强化网络型自然垄断环节价格监管，建立健全以“准许成本+合理收益”为核心、约束与激励相结合的网络型自然垄断环节定价制度，逐步建立健全垄断行业定价成本信息公开制度。

2.加快完善公用事业和公共服务价格机制。首先深化公用事业和公共服务价格改革，加快理顺城市供气价格;其次建立健全价格动态调整机制，逐步建立健全城市供气领域上下游价格联动机制。

3.着力清理规范涉企收费。既要严格行政事业性收费管理，取消不合理收费项目，降低偏高收费标准;清理规范经营服务性收费;又要取消违法违规收费项目，进一步放开具备竞争条件的收费。

4.有效促进市场竞争公平有序。首先全面实施公平竞争审查制度，逐步清理存量，稳妥有序清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法;其次推进反价格垄断执法常态化精准化，对涉嫌价格垄断行为及时启动反垄断调查，依法查处达成实施价格垄断协议、滥用市场支配地位等行为，纠正滥用行政权力排除限制竞争的规定和做法;最后加强和创新市场价格监管，充分发挥全国12358价格监管平台作用。

三地方重点政策

(十一)关于进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项的通知

3月15日，湖南省住房和城乡建设厅发布《关于进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项的通知》，进一步规范特许经营行为，并且对已签订的特许经营协议进行清理和完善。具体如下：

1. 明确特许经营实施和监管主体。市州、县市区人民政府燃气管理部门依据本级人民政府的授权，负责管道燃气项目特许经营的具体实施，并对特许经营活动进行监督管理。

2. 严格特许经营准入条件。燃气管理部门严格执行特许经营准入条件，通过公开招投标的方式择优选择。

3. 准确界定特许经营地域范围。特许经营协议中除文字明确界定其特许经营的地理区域外，还应附地理红线图。

4. 建立特许经营退出机制。燃气管理部门根据协议和当地燃气发展规划组织对管道燃气特许经营项目投资、建设计划实施情况进行年度评估，并每2至3年聘请专家或委托第三方中介服务机构对项目建设、经营和服务等情况进行中期评估。

5. 对已签订的特许经营协议进行清理和完善。清理后，原有特许经营协议不符合本通知精神但能够通过签订补充协议进行整改完善的，应及时补签和完善;不能整改完善、或特许经营者严重违约的，依法解除特许经营协议，收回特许经营权。

早在2016年，湖南省曾要求暂缓授予燃气特许经营权，其中就提到将出台加强管理的指导性文件。《关于进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项的通知》的出台，对于很多特许经营权很多针对性较强的问题做出规定，其中对于“不能整改完善、或特许经营者严重违约的，依法解除特许经营协议，收回特许经营权”可以说是非常强硬且有效的。湖南省的燃气特许经营在全国范围内具有一定的代表性，该文件对各地住建部门的燃气特许经营工作也有较强借鉴意义。

(十二)湖北省天然气短途管道运输和配气价格管理办法(试行)

9月14日，湖北省物价局在官方网站公开发布了《湖北省天然气短途管道运输和配气价格管理办法(试行)》，并2017年10月1日起试行。至此，湖北省成为第一个正式发布天然气价格管理办法的省份，正式打响了省级天然气价改的“第一枪”，湖北省价格管理办法呈现了以下亮点：

一是单列了省内短途管道运输价格和配气价格管理;

二是将税后全投资收益率确定为8%和7%;

三是输配气管道损耗率区分新建管道和运行三年后管道并分开确定指标;

四是管道负荷率为60%;

五是居民和非居民门站价格并轨，非居民销售价格与门站价格联动。

湖北省第一个正式发布了天然气价格管理办法，随后福建、江苏、黑龙江、湖南、陕西、江西、浙江、山东等省份也公布了省级天然气价改办法，在2018年6月前，应该会陆续有省份出台相关价改办法。

除了上述的政策法规以外，还值得重点关注的2017年度天然气行业领域政策法规包括：《关于对石油天然气行业严重违法失信主体实施联合惩戒的合作备忘录》(发改运行〔2017〕1455号)、《关于核定天然气跨省管道运输价格的通知》(发改价格规〔2017〕1581号)、《关于印发<2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案>的通知》(发改价监〔2017〕2091号)、《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》(国能发改〔2017〕88号)、《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》(环大气〔2017〕110号)、《关于印发北方地区清洁供暖价格政策意见的通知》(发改价格〔2017〕1684号)、《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021)》(发改能源〔2017〕2100号)、山东省《加快推进天然气利用发展的指导意见》(鲁发改能源〔2017〕84号)等。限于篇幅，不再一一赘述。

天然气行业是受政策法律影响极大的行业，2017年，油气体制改革方向逐渐明确，推进天然气利用的意见发布，各种政策法规陆续颁布。虽然这一年经历了LNG价格暴涨、多地出现“气荒”、基础设施建设不足短板显现等困难，但是也可以感受到天然气行业正在蓬勃发展，政策法规正在不断完善，我们有信心迎接天然气新的“黄金十年”。