破冰居民气价（一）

破冰居民气价（一）

本刊记者 冯洁发至北京、广州

A气量之争

2017年11月下旬，北方大部分区域的供暖季才刚刚开始，紧张气氛就达到了高潮。增产有限、需求超预期、LNG接收站满负荷运转，此时又遭遇占中国进口天然气40%的巾亚天然气大幅减量。

面对这一情形，中石油启动了应急预案，开始压减供给下游的天然气量。身为中亚天然气的进口方和中国70%消费气量的供给商，中石油压减供给只是常规动作，应对“气荒”也并非第一次。

只是这一次， “气荒”引发的“心院”前所未有——不止工商业，居民用气也一度供应紧张。关于居民用气紧张的原因，上下游则各执一词。

“城市燃气借保民用之名，左手低价拿气，右手高价转卖。”上游企业如是说。

“上游的气量向直供用户倾斜，出售给下游的居民气量不足。”城市燃气如是说。

长期以来，上下游之间在多个问题上意见相左，其中最突出的莫过于管输费之辩——为何30公里的城市中压管线管输费，比3000公里的西气东输高压管线管输费还高?

尽管有分歧，各方依然能在现行市场环境和价格机制下形成妥协。现在，这一微弱平衡已被打破。保供最为紧张的时刻，争议也到了白热化的程度。到底是限供，还是转卖?

事实上，上下游有关居民气量的争执由来已久。

eo了解到.中石油曾于2013年、2015年两次聘请第三方审计机构，对城市燃气企业的用气结构、民用气数量做过审核。

供气商发起居民气量审核的两个年份，也正是天然气门站价格调整之年。2013年调价的核心是实行门站价格管理，并区分存、增量气以实行不同价格，2015年4月，通过增量气降价、存量气提价的方式，实现了存、增量同价。2015年11月的气价调整则是非居民门站价格直降0.7元，立方米。

这一由中石油发起、城市燃气企业应予以配合的气量审核，依据的是2013年国家发改委《关于调整天然气价格的通知》(发改价格[ 2013] 1246号)，这一文件有关居民气价的条款中，对用气结构、用气数量的争议解决也有规定。

不过，在有审核依据且已审核完毕的情况下，相关结果并未公开，而价格监管部门也未针对居民气量的争议做过专门调查。这一现状，让上下游两方的说法都缺乏证据支持。

“到底是限供还是转卖，外界无从知晓。”一位天然气行业人士表示， “问题的根源在于居民与非居民用气价差形成一个套利空间，而且双方都有套利可能，最可行的做法是把居民气价调整到合理位置，缩小并最终清除价差。

B价差之痛

2010年以来，大部分省份居民门站气价一直未作调整，价格永平明显偏低。

根据eo的梳理，从全国29个已通管道天然气且执行门站气价管理的省区来看，居民用气门站平均价格在1.4元/立方米左右。这一价格，与1.7元/立方米左右的非居民用气门站平均价格相比，低了0.3元/立方米左右，甚至比国产气供应成本还低，更不用说与进口气比。

“不能忽视价格形成机制中，价格失灵和不同能源品种价格失配而导致的能源行业结构性失衡。”中国人民大学经济学院副院长郑新业指出。

于2012年底开始施行的《天然气利用政策》(修订版)中，天然气用户被明确分为优先、允许、限制和禁止四类。其中，城镇居民的生活用气和集中供暖用气两项，在保供序列中处于优先级别。

这一“民生优先”的原则，也体现在供气商的优先保障体系中：居民>非盈利性公福(学校、医院、养老院)>商业公福>不可中断工业用户>CNG加气站>热电厂>城市小工业>大工业>化肥>化工>调峰电厂>LNG液化工厂。

优先保供级别最高的居民用户，气价最低。这一违背价值规律的定价机制，正是供气商缺乏供应积极性、城市燃气缺乏保障积极性的根源。

而随着天然气消费持续增长，特别是以大气污染防治为代表的环境治理持续发力， “气荒”常态化的预期下，不改革，价差矛盾会更为剧烈。

以本轮气荒“重灾区”河北为例，居民用气门站价格为1.5元，立方米，非居民用气门站价格为1.88元/立方米，价差0.38元，立方米。按照天然气价格政策，冬季非居民用气门站价格可上浮20%，一般上游企业都会用满最大涨幅，这时非居民用气价格可涨至2.26元/立方米，与居民用气价差扩大到0.76元/立方米。

假设河北某燃气公司与中石油签订的天然气购销合同年量为12亿立方米，按照双方约定的居民用气比例和居民全年日均气量120万计算，全年居民用气量有4.38亿立方米，这些气量均享受1.5元，立方米的低价。如果该燃气公司“煤改气”用户增加了15万户，则恚味着采暖季一天新增225万立方米用气，当年增量就会增至1.01亿立方米，采暖季增量2.7亿立方米。要满足如此大量的居民用气增量，燃气公司必须用高价每日购买非居民气量383万立方米，采购填补缺口。

“煤改气”强制推行带来的新增天然气需求，既缺乏自身的价格弹性，也缺乏与其他能源的替代弹陛，气价机制不健全是导致居民用气保障难度大的重要因素。”郑新业表示。

根据国家统计局的数据，2016年我国使用天然气的人口约有3亿多，另有约1.3亿人在使用液化石油气(LPG)。“煤改气”除了增加民用气量以外，相当于事实上扩展了天然气服务范畴，将天然气消费从城镇扩展到了农村。

“跟电力比，天然气不算普遍服务，这也是用户端称天然气为‘城镇’燃气的原因。”一位燃气行业人士认为，“煤改气”持续改造带来的增量，不仅会加大居民享受低价带来的财政负担，还会导致问题扩大化，最糟糕的局面是导致改革丧失时机。

“气价并轨，要改就现在改，越早越主动，越晚越被动，否则旧问题没解决，新麻烦又来了。”

C调价时机

不止“煤改气”，地方诉求、油价上涨，正不断形成合力，催促着居民气价尽快上调，以把握时机。

经济进入新常态后，在降低工商业用户用能成本的诉求之下，地方对气价并轨的需求开始凸显。

“居民气价调整的滞后，实际上影响了地方降低工商业气价以支持地方经济的空间。”一位燃气行业人士解释说。

2011年底，天然气价格改革启动后，广东、广西、云南、贵州、福建等新通管道天然气的省份，居民与非居民用气门站价格已经实现了衔接。其中，广东是居民和非居民同价，2.08元/立方米，云南是居民气价仅比非居民气价低0.02元/立方米，价差十分微小;广西、贵州则不同，其居民用气高出非居民用气。

实际上，广西、贵州的居民气价高、非居民气价低，在成熟市场国家比较常见。以美国为例，美国2016年居民气价为10.05美元，千立方英尺，而商业、工业气价均低于居民，分别为7.28美元，千立方英尺和3.52美元/千立方英尺。

尽管各省情况不一，但在已有5省区气价并轨的情况下，其他省区的气价并轨也已提上日程。这就要求肩负门站价格管理职责的国家主管部门，和更高层的决策者，仔细掂量地方诉求，解决省际不公的问题。

过去数年的天然气价格改革经验表明，政革须顺势而为才能事半功倍。

与电力不同，中国天然气对外依存度快速提高，已接近40%，与国际市场紧密相连，与国际油价挂钩。2013年是天然气价格改革的一个重要年份，通过上调存量气价格，同时增量气与替代能源价格挂钩的方式，缩小了增、存量之间的价格差。而这一调整的合理性，正是建立在2009年一2013年的油价上升期之上。期间，国际原油价格从62美元/桶一路飙升到了98美元/桶。

不过，国际油价从2014年开始又进入下跌周期。而于2013年刚刚推出的存量气价调整，此时已进入执行期。不少天然气行业人士对此颇有微词，认为油价下跌却上调存量，是逆市场行为。

行政手段调价，把握最佳时机是最大的挑战和考验。这一事实，正是促成能源价格市场化改革的驱动因素之一。

如今，度过了低迷期的油价重回上升通道。布伦特原油月平均价格已经连续上涨了7个月，并在1月11日，出现了自2014年12月以来现货价格首次上涨至70美元/桶以上的情况。根据美国能源信息署( EIA)的预测，2018年和2019年，原油价格还会继续增长，超过2017年的水平。

这一次，居民气价上调能否实现顺势而为?

D补贴真相

供气商与城燃的纷争属于行业问题。然而，居艮享受的低气价，并没能让自己获益。这一事实，正在动摇居民低价的根基。

价差的存在，相当于居民用户享受了补贴——尽管阶梯居民气价已在全国普遍实行，价差导致的“暗补”，不仅不能较好地区分高、低收入群体，还造成了“杀贫济富”的结果。

根据郑新业的研究，电力和管道天然气的人均消费量与收入水平呈正相关，即高收入人群在能源上的消费是高于低收入人群的。这意味着，收入越低的人，实际上从能源消费中获取的补贴越少，而高收入阶层则享受了更多补贴。

此外，承受了较高气价的企业，还会将自身增加的燃料成本转嫁给消费者。根据经济学家Miller的研究，企业承担的llqo的成本会被16qo的收益所弥补。

因此，在居民与非居民的价差关系中，看似居民占了便宜，实则是双输的结果。价差的存在，加剧了能源领域的社会不公。而这一结果，与“保民生”的政策取向背道而驰。

尽管道理很清楚，由于居民气价涉及千家万户的日常生活，敏感度高，对它的调整一贯秉持审慎原则。

这也是为何近几年来，占天然气消费总量80%以上的非居民门站气价已经理顺，由市场主导形成，而气量不到20%的居民用气门站价格，大部分气量仍由政府定价，且多年不做调整。

如今，居民用气价格，已经成了天然气价格市场化改革遗留的一条“尾巴”。

按照《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[ 2015] 28号)的要求，2017年底要基本放开竞争性领域和环节价格。

而在2011年公布的天然气价格改革中，气价改革的目标已明确为，全面放开天然气气源和销售价格，政府只监管具有自然垄断属性的管网输配价格，即“放开两头，管住中间”。

占国内天然气消费总量80%以上的非居民用气门站价格，已经由市场主导形成，这其中，有50%酌气量实现了价格完全市场化，包括：海上天然气，页岩气、煤层气和煤制气等非常规天然气，LNG，直供工业用气，以及储气库调峰用气;还有30%左右的气量，实行“基准价+浮动幅度”的弹性价格机制，主要是城市燃气中的非居民用气。eo/制图