山西“立法控煤”也只是看起来很美丽 解决观念、资源、体制等问题是重点

日前，山西省新修订的《山西省大气污染防治条例》(下称《条例》)通过表决，并将于2019年1月1日正式施行。《条例》提出，将在该省“实行煤炭消费总量控制制度，逐步调整能源结构，降低煤炭在一次能源消费中的比重”。

为什么要以立法的形式控煤?“煤都”控煤能否实现?又将面临哪些困难?还有哪些工作需要细化?记者近日就此进行了采访调研。

多项数据“触目惊心”

据山西省环保厅大气处处长贺中伟介绍，今年1-8月，山西省大气环境综合指数和二氧化硫浓度排名全国倒数第一。其中，1-7月全国169个重点城市空气质量排名最差的20个城市中，山西占了7个。“影响山西空气质量改善最重要的原因，是严重依赖重工业的产业结构和高煤耗占比的能源结构。”

据介绍，山西省能源消费中煤炭所占比重长期高达80%以上，以全国1.6%的国土面积，消耗着全国约10%的煤炭量，单位面积耗费量是全国平均水平的5倍左右，冬季燃煤散烧问题尤为严重。

“2017年，山西省煤炭消费占比高达84.6%，已是全国最高水平。”山西省生态环境研究中心主任袁进在此前召开的山西省煤炭消费总量控制及能源转型研讨会上介绍，焦化、煤电是山西耗煤的最大行业，占比达70%以上，而且自2005年至今，焦化和煤电的耗煤量长期保持相对稳定的水平，这两大行业煤炭消费量的变化影响着山西煤炭消费总量的变化趋势。

相关数据显示，受高煤炭消费量的影响，2017年山西二氧化碳排放总量4.92亿吨，人均碳排放强度是全国的1.8倍，单位GDP的排放量是全国平均水平的2倍，其中，煤炭燃烧产生的二氧化碳排放占全省排放总量的69%。

既定目标难以实现

事实上，煤炭消费总量控制在山西已经施行多年。尽管《条例》并没有明确设定减量目标，只提出从省级到设区市、县制定相应煤炭消费总量控制计划并组织实施，但该省此前发布的《山西省打赢蓝天保卫战三年行动计划》(下称《计划》)提出，到2020年，煤炭在一次能源消费中的比重下降到80%，下降幅度领先全国。京津冀及周边地区4市和汾渭平原4市煤炭消费总量实现负增长。

煤炭消费占比如此高，山西的煤控能否进展顺利?

袁进认为，山西省的煤炭消费总量控制面临着经济社会发展和能源消费高度依赖煤炭、新能源发展滞后、能源科技创新能力欠缺、资源环境约束趋紧、新旧动能转化动力不足等一系列挑战。

“总体上来看，山西煤控政策的推进是跟着国家政策的节拍走，没有落下步伐，但这项工作很大程度是被动的推进中。在国家推进煤控政策的背景下，考虑到山西省煤炭能源结构和煤炭经济结构的特殊问题，需要尽快开展相关研究。”一位不愿具名的业内人士对记者表示。

该人士进一步表示，《计划》中提出的“京津冀及周边地区4市和汾渭平原4市煤炭消费总量实现负增长”这一目标的实现难度很大。该人士介绍，由于受产业结构布局影响，这8个市的煤电和焦化两大行业占比非常大。以阳泉为例，该市焦炭消费基数较小，但火电消费基数则偏大，企稳发电小时数又较低。在此情况下，要实现该市的煤炭消费负增长难度很大。

记者了解到，在2017年的考核中，山西属于“京津冀及周边地区4市”的城市中，只有太原完成了煤炭消费总量负增长的任务，其他三市都没有完成。

转型之路任重道远

前述业内人士认为，如果继续按照山西此前煤炭消费占比每年1%的下降额度，2020年肯定完不成降至80%的任务。但从整个能源结构来看，在油气和可再生能源替代在短期内潜力不是很大的情况下，通过煤炭的内部消费结构调整以及产业结构调整，煤炭消费总量控制仍有可能取得较大进步。

煤炭科学研究总院战略规划研究院副院长吴立新认为，山西省的煤炭消费总量控制涉及能源和产业转型升级的问题。目前山西省的很多城市正处于成熟稳定向衰退期过渡的阶段，会遇到一些资源、管理体制、观念问题，所以必须主动、深入、全面转型。

“作为煤炭主产区的山西长久以来能源消费以煤为主，不能把煤完全丢掉，煤炭还是转型的基础，通过我们对现有的煤炭的产能升级，并与当地的一些相关产业协同，从而形成新的动能。”吴立新表示。

“还是建议相关部门一定要加强煤控的基础性问题研究，体现山西省煤控政策实施的地方特性。”袁进认为，要推动山西的煤炭消费总量控制，就要实行更加积极的宏观调控政策，提高煤控工作的主动性，并制定更加务实的重点行业指导政策，防控煤炭相关产业政策风险，同时科学推进城乡清洁采暖计划，确保散煤污染治理效果。国网山西省电力公司电力科学研究院一位不愿具名的高级工程师则认为，减少煤炭消费量的一个重要途径是把扩大燃煤发电在煤炭消费中的占比，虽然目前煤电存在产能过剩风险，但在“上大压小”的同时也要注意，一般电力的增长速度要比国家经济增长发展速度高一些，电力超前发展一点，才能保证经济发展的动力。