自备电厂灰色蜕变

大云网讯:规范自备电厂的实质，是新形势下自备电厂在市场经济中身份的定义和再明确，其背后是政府治理方式的转变，不能简单将其归置于改革利益博弈的牺牲品而“惩之后快”。自备电厂既是电力体制改革推进至深水区曲折前行的参照物，投射出利益主体的面面观，同时也为重新梳理电价形成机制，合理规划电源布局开启思考空间。

并非舆论“炒冷饭”，自备电厂荣登新电改“热搜榜”。或许连“当事人”都感到错愕——与其他领域改革相比更为低调的燃煤自备电厂被再次推上舆论的风口，这一波“操作”都源于今年3月，国家发改委办公厅在《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》中提出的对全国燃煤自备电厂建设和运行24条治理意见。

对于燃煤自备电厂的规范治理，或始料未及，但也意料之中。早在2004年，国家发改委、原国家电监会就曾发布《关于进一步落实差别电价及自备电厂收费政策有关问题的通知》，向自备电厂收缴相关费用的议题在10余年前就已经被摆上台面;其间，国家陆续推出的相关政策也相继表明了对于燃煤自备电厂无序发展引发“附加效应”的态度。直至2015年，作为新电改6个配套文件之一的《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，再次明确了国家对于规范燃煤自备电厂发展的决心，但与征求意见稿相比，以往文件的态度相对温和，操作手法也略显单一。

被认为即将触发“史上最严整治风暴”的征求意见稿一经公布，首先引起了社会各界舆论的激烈交锋。一方观点认为，“电价利润差”导致了自备电厂的无序建设，既造成发电、输配电等投资的巨额浪费，也严重阻碍了国家淘汰落后产能的进程;另一方观点则认为，自备厂的产生和发展有着特殊的历史和体制沿革，是政府鼓励“多家办电”和多部门、多名义审批的历史产物，社会需要在走出“电力短缺”后的今天重新审视自备电厂的存在价值。

“超生的孩子”也好，“繁华下的隐忧”也罢，自备电厂在“大缺电”时期为我国经济腾飞贡献的功绩不可磨灭，而装机超过1.4亿千瓦，占比全国燃煤总装机容量近16%的数字也同样不容小觑。

“编外队伍”的不断壮大，既有目前不合理电价水平触发的低成本用电的“诱惑”，同样也“得益于”国家产业政策、地方经济发展和地区资源禀赋优化利用的综合考量。

而现实不可忽视，目前我国仍有大批燃煤自备电厂属未批先建、批建不符;较低的运维水平也会为电网的安全运行埋下一定隐患;同时，安全监管由于自备电厂“身份未明”而依然处于“灯下黑”的状态。但单从“没有承担社会责任”出发而将历史遗留问题统统交由自备电厂来买单则显得过于笼统和机械。

“企业自备电厂的本质是同一企业集团内部的发电厂与电力用户直接交易的模式，降低产品成本的同时提高企业市场竞争力，这也是我国目前电价形成机制不合理倒逼所形成的经济模式，只是目前管理、运行和政策落实等方面仍不规范，导致这种供用电形式在现有的电力工业环境中无法大面积推广。”一位地方能监办相关负责人告诉记者，“诚然，企业自备电厂存在诸多亟需规范的方面，但这都不是自备电厂这一供用电形式本身的问题，在规范治理时更应进行分类梳理甄别，加快制订相关法律法规，科学引导自备电厂的发展。同时还应加快推进市场化改革，进一步理顺电价机制。”

在能源革命与能源转型的关口期，随着电力体制改革和供给侧结构性改革不断深化，多年来我国电价结构与供需形势不断发生弹性裂变，而不变的是降低用能成本和对电力产业高质量发展的追求。在经济新常态、电力供需宽松的叠加期，如何处理好自备电厂规范发展的议题，改革操刀者的智慧和决心缺一不可。

“‘规范’是自备电厂发展的必由之路，不能再野蛮上涨了，这一点毋庸置疑。但在落实上要讲究策略和方式，不能‘一刀切’，要尊重历史，尊重其创造社会价值的本能动力，要利用自身优势继续发挥应有的作用，成为公用电厂的有益补充。”国家发改委能源研究所相关负责人向记者介绍。

从征求意见稿征求意见结束至今7月有余，正式文件迟迟难觅其踪，从中不难窥见平衡各方利益的难度之大，统筹产业与经济协同发展意义之广。

规范自备电厂的实质，是新形势下自备电厂在市场经济中身份的定义和再明确，其背后是政府治理方式的转变，不能简单将其归置于改革利益博弈的牺牲品而“惩之后快”。自备电厂既是电力体制改革推进至深水区曲折前行的参照物，投射出利益主体的面面观，同时也为重新梳理电价形成机制，合理规划电源布局开启思考空间。在协调经济发展、电力统筹与各方利益的命题下，求解真实降低社会用能成本“绝对值”的方法，才能推导出构建地方经济、企业发展与市场公平竞争“稳定三角”固态的更多可能。

经济扩张驱动下的规则困惑

在不同的发展时期，政策随着经济、社会发展作出相应调整具有合理性和必要性。梳理征求意见稿中24条治理意见，对于增量部分的严控并没有引起争议，而舆论争议的焦点则停留在对于存量自备电厂“未公平承担社会责任”的认定，以及“追缴力度”的尺度拿捏。

在利益争辩的背后，不仅关乎未来自备电厂，以及所属企业的发展前景，同时还牵扯到地方GDP与国家能源转型战略的优先排序，地方政策与国家政策的拉锯，不同部门对于文件精神的多角度解读。而追根结底，是需要对于过往模糊不清或不适应新形势的规则和条款，在考量经济大环境和实施影响后果的基础上予以实事求是的优化调整。

“今年6月，我们突然接到了地方财政部专员办的催缴通知，要求一次性缴纳10年的相关基金及附加，否则将会在财政部的网站上进行公示。这笔巨额费用对于企业来说是致命打击。”记者在走访某自备电厂企业时相关负责人介绍，“对于行政事业性收费、税项及基金，我们在当年投资建厂时就与当地政府签订了对财税优惠政策予以明确的合同，除合同中规定的收费、税项及基金外，政府各职能部门不能向我们收取任何其他费用。况且十余年间我们从未收到过此类催收通知。”

据了解，作为该地区唯一一家资产过百亿的企业，在设厂之初，地方政府除了以自备电厂作为地区招商引资的重要筹码，同时对财税给予了政策优惠。在10余年的生产过程中，自备电厂一直作为该企业重要的生产要素提供者，成为企业生产的重要环节。低成本、不间断的电能不仅为企业创造了经济价值，同时也为地方带来了数十亿利税，吸引了数十家配套及下游企业建厂投资，提供了近万人的就业机会。

“一下征收过往10年的各项基金及附加费，对于我们来说很突然，我们也质疑征收的合理性。过亿的补缴款大概相当于我们厂1~2年的利润，况且在这10年中，我们也从没有把追缴的部分核算在成本之内。在目前的经济环境下，消费、出口都明显减少，如果真要征收，我们只能通过银行贷款解决，这很打击股东的投资信心。”自备电厂企业相关负责人向记者介绍，“无论是收缴费用，或者是将自备电厂转为公用电厂，对于民营高载能企业来说都是极大的冲击。我们作为企业，接触微观事物更紧密、更真实，希望国家在考虑宏观政策制定的时候，也相应考虑微观实际。”

“限期一次性缴清10年的基金及附加”纯属极端个案，“看在纳税的份儿上也不能这样对待我们”喊出了部分民营企业的心声。从个案中不难观察出，在我国经济发展的不确定性明显上升，下行压力不断增大的态势下，支持民营企业发展，优化营商环境，清理非税收入、切实减轻企业负担的落脚点和必要性。

长期也来，地方政府以省内GDP为优先考量，以相对宽松的利好政策吸引投资;企业在逐利的天性下，扩张产能追求规模效益的最大化;国家则从电力行业高质量发展的角度，力求清理自备电厂的“灰色地带”。利益主体无对错，而政府作为利益的二次分配者，以宏观政策治理经济和调整产业架构的过程中，如果缺乏统一的责权框架，不同主体的站位和角度势必会形成政策执行的拉锯。目前我国相关的法律法规仍不健全，更需要以清晰的表述来避免规则争议，以平衡多方利益的视角来拿捏宽严尺度，树立国家权威，保持国家、地区间政策的连贯性和严肃性。

从新电改配套文件到征求意见稿，关于自备电厂政府性基金及附加等费用的征缴在中央层面已经有了较为清晰的定义，费用征缴的规范化和严格化是大势所趋，而执行的关键则在于合理的追缴年限，审慎的态度和得当的操作方式，才能达到既不抹杀企业在承担建设自备电厂投资和运营风险，拉动地方经济和带动就业等方面间接承担社会责任的同时，让自备电厂“心服口服”地承担作为合格市场主体应承担的社会责任。

“追缴基金和附加实施起来肯定会造成很大的负面效应，况且让企业把近10年已经分配出去的利润追回来，从现实的角度来说也不可操作。从合理稳妥的角度来说，应该设定一定的年限来进行追缴，比如从国家明确对于自备电厂‘说法儿’的新电改开始，追缴期限设计为2~3年，既体现了国家对于自备电厂问题的重视程度，也体现了既往不咎的态度。”国家发改委能源研究所相关专家建议。