改革开放40年的能源产业发展轨迹

二、我国能源产业发展各阶段采取的主要措施

针对能源产业发展各阶段面临的难题，我国采取了针对性的措施，取得了一定的效果。

(一)能源改革初探阶段出台的重大政策措施

在能源产业初步发展阶段，能源结构主要以煤炭为主，农村基本以薪柴为主，大部分地区电力的使用还未普及;能源的生产能力还相对比较落后，能源供给短缺;能源企业大多属于国有或者集体企业，民营能源企业还处于萌芽状态，因此能源市场化改革刚拉开序幕。

改革开放初期，能源产业由计划经济向市场经济过渡，这一阶段出台的政策文件主要有：

《国家经济委员会、国家计划委员会关于加强节约能源工作的报告》(1980年)、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》(1982年)、《国家经济委员会关于加强农村能源建设的意见》(1986年)、《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》(1989年)。

为了缓解能源供给紧张局面，政府采取的措施主要有：一是加大国有煤矿的建设力度。在山西、内蒙古、新疆等地建设了一些大型能源生产基地。二是鼓励私营个体或乡镇企业进行煤矿开采。小煤窑大量出现，乡镇煤矿逐渐成为煤炭生产的主力军。三是实施石油“走出去”战略。1982年颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，我国开始开展国际能源贸易和能源合作，这一举措加大了国内石油供给，缓解了石油供需矛盾。四是注重节能。1980年发布《关于加强节约能源工作的报告》，强调“能源开发与节约并重，把节约放在优先位置”。五是鼓励农村利用新能源。1986年出台的《国家经济委员会关于加强农村能源建设的意见》对促进农村能源和可再生能源的开发起到了积极的作用。

为探索运用市场机制调节能源生产和消费，1989年中共中央作出《关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，开展煤炭行业改革，并对三大石油公司进行股份制改造，实现政企分开。

(二)能源改革推进阶段出台的重大政策措施

在能源产业推进发展阶段，石油需求量增加，石油供给开始依赖世界石油市场;环境污染问题出现，但是政府还缺乏体制机制上的应对策略;能源产业市场化改革主要涉及煤炭产业，石油、天然气主要由国有企业供应。这一阶段的能源产业发展比较平稳，为了促进能源市场化改革，促进能源结构调整，政府制定了一系列政策文件。

在煤炭价格市场化改革方面，1993年国家提出了三年放开煤价、三年抽回财政补贴的新政策。但是由于电价管制，电煤价格的市场化改革遇到问题。为了确保电价稳定，国家设定国有大型电厂的电煤价格，电煤价格和非电煤价格之间出现了双轨制[4]。

在天然气市场化改革方面，1993年发布了《国家物价局关于四川石油管理局自销天然气实行市场价格的通知》，1994年发布了《国务院批转国家计委关于调整原油、天然气、成品油价格请示的通知》，对天然气决定实行包干内外井口价格并轨制度，这正式开启了分类用户多轨制的时代。

在石油市场化改革方面，1998年，国家计划委员会印发《原油成品油价格改革方案》，改变了以往政府制订固定价格的模式，基本确定了与国际油价变化相适应，在政府调控下以市场形成价格为主的机制。

在新能源产业方面，1995年国家计委、国家科委、国家经贸委联合印发《中国新能源和可再生能源发展纲要(1996~2010年)》，作为指导我国新能源和可再生能源事业发展的纲领性文件。在此基础上，有关部委发布了《节能和新能源发展“九五”计划和2010年发展规划》《“九五”新能源和可再生能源产业化发展计划》《中国节能产品认证管理办法》《进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》等一系列政策性文件。在法律方面，则主要有1997年《中华人民共和国节约能源法》和1995年《中华人民共和国电力法》，这些政策和法律促进了可再生能源的快速发展。

(三)能源改革加速阶段出台的重大政策措施

在能源产业中，这一阶段只有煤炭行业实现相对完善的市场化机制，石油、天然气和电力市场的价格改革还未实现突破性进展。可再生能源虽然得到了政府的大力支持，但可再生能源技术成本较高，难以与火力发电成本竞争。

进入21世纪以来，随着我国产业结构调整的深入，能源改革进入加速阶段，传统能源造成的环境污染问题引起多方关注，可再生能源发展逐渐成为发展方向。

在节约能源、提高能源效率方面，2004年以来我国发布了《关于开展资源节约活动的通知》《能源中长期发展规划纲要(2004~2020)》《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》《关于加快发展循环经济的若干意见》《关于印发〈“十一五”十大重点节能工程实施意见〉的通知》《节能中长期专项规划》《能源发展“十一五”规划》等规划和政策性文件。其中，2007年制定的《能源发展“十一五”规划》首次将节约能源资源和保护环境列为能源发展的重要内容，明确提出力争到2010年万元GDP(2005年不变价)能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到0.98吨标准煤。

在鼓励可再生能源发展方面，主要有2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》，该法的制定开启了可再生能源发展的新时代。此后相关部门出台了一系列政策文件，如：《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》等，通过财政补贴、税收优惠以及技术创新奖励等措施给予可再生能源企业补贴。

在减排方面，2005年《京都议定书》正式生效后，2007年我国印发了《中国应对气候变化国家方案》，提出到2010年单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的具体目标，从此我国经济开始迈入低碳经济时期。

(四)能源改革全面推进阶段出台的重大政策措施

能源产业全面发展阶段，煤炭等传统能源产业进入寒冬时期，消化过剩产能成为重要议题;能源产业煤炭清洁化、高效化利用难以短时期取得有效突破;可再生能源产业严重依赖政府补贴，缺乏内在的动力机制;天然气市场化改革遇到瓶颈。在复杂的国际变化背景下如何保证油气多元供给渠道，防范能源国际贸易中的系统和非系统风险，成为政策层面关注的重要问题。

2010年以来，我国经济进入全面深化改革阶段，能源产业也进入结构调整阵痛期、市场化改革深水区，为了应对这一状况，2013年我国设立国家能源局，全面指导能源结构转型和能源市场化改革。

这一时期，煤炭产业转型主要体现在两个方面：煤炭清洁化利用和淘汰落后产能。其中，煤炭清洁化利用方面的政策文件主要有：《关于调控煤炭总量优化产业布局的指导意见》《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》《关于印发〈煤炭深加工示范工程标定管理办法(试行)〉的通知》《关于促进煤炭工业科学发展的指导意见》《关于实行燃煤电厂超低排放电价支持政策有关问题的通知》《煤炭清洁高效利用行动计划(2015~2020年)》。煤电淘汰落后产能方面的政策文件主要有：《关于发布2020年煤电规划建设风险预警的通知》《关于促进煤炭工业科学发展的指导意见》《关于做好2015年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》《关于下达2015年电力行业淘汰落后产能目标任务的通知》等，这些政策的制定对推动能源结构转型、淘汰落后产能发挥了重要作用。

在天然气管道和市场化改革方面，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国石油天然气管道保护法》。国家发展和改革委员会发布《关于加快推进储气设施建设的指导意见》《天然气管道运输价格管理办法(试行)》《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》《关于明确储气设施相关价格政策的通知》等政策，提出要将我国天然气管道运输的准许收益率明确为8%，同时进一步加大石油和天然气市场化程度，鼓励各方投资建设储气设施，增强天然气供应保障能力。

在原油市场化改革方面，2013年国家发展和改革委员会制定《关于油品质量升级价格政策有关意见的通知》，2015年商务部发布了《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》。通过这些政策逐渐提高油品质量，进一步放开私营企业进入油气行业门槛，允许地方炼油企业自主进口原油。

在环境污染治理方面，我国发布了《“十二五”节能减排综合性工作方案》《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》《能源发展战略行动计划(2014~2020)》等重要文件，加快淘汰落后产能，治理空气污染。2017年各部委与北方地区政府联合发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划的首批试点，这些城市的高能耗产业采取错峰生产，对违规事件进行严格处罚。这些政策的制定，在一定程度上使我国的环境污染问题得到了有效治理。

在气候变化和环境污染的压力下，大力发展可再生能源成为重要选择。2010年，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会联合出台《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，确定在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点工作。2012年，国家发展和改革委员会印发《可再生能源发展“十二五”规划》，该规划包括了水能、风能、太阳能、生物质能、地热能和海洋能发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务、产业布局及保障措施和实施机制。2013年以来，国家能源局、国家发展和改革委员会等相关部门发布了《页岩气产业政策》《支持分布式光伏发电金融服务的意见》《分布式发电管理暂行办法》《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》《光伏电站项目管理暂行办法》《可再生能源中长期发展规划》《关于完善核电上网电价机制有关问题的通知》《关于调整可再生能源电价附加标准与环保电价有关事项的通知》《关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见》《关于规范风电设备市场秩序有关要求的通知》《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》《生物柴油产业发展政策》《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》《关于推进新能源微电网示范项目建设的指导意见》《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》等一系列政策文件，从新能源产业规划、新能源补贴、运行机制和鼓励投资等方面提供了政策支持。

作为新时代能源产业规划和发展的重要战略，2016年制定出台的《能源生产与消费革命战略(2016~2030)》，全面提出“安全、节约、绿色低碳、主动创新”的战略取向，并设定2020年、2030年、2050年中长期能源开发利用目标，逐步实现能源清洁低碳化、高效化的能源体系转型;明确提出“推动产业结构调整与能源结构优化互驱并进”等战略要求，实现能源生产和消费方式根本性转变。这一战略的实施开启了推动能源革命、构建现代能源体系的新时代。