弃风限电背后多种问题并存

大规模风电消纳是世界性难题，与国外相比，我国的风电消纳问题更为突出。弃风问题难解，暴露了我国能源规划、建设和运行中的种种矛盾。总体而言，我国风电弃风限电原因大致可以归纳为以下几个方面：

第一，风电发展规划不完善，电源与电网规划脱节，风电规划与火电、水电等其他电源规划脱节。中国风电发展的主要矛盾是大规模和高速度发展的风电装机、发电能力与电力送出、消纳能力的矛盾。近几年来，风电电源工程建设投资与并网装机容量一直呈现上升态势：2013年，风电完成投资631亿元，同比增长3.9%，全国并网风电装机容量7548万千瓦，同比增长24.5%;2014年，风电完成投资960亿元，首次攀升至榜首，并网风电9581万千瓦;2015年1～8月，风电完成投资571亿元，同比增长28.7%，新增发电生产能力1014万千瓦，在建规模2225万千瓦。虽然电网企业已加大对可再生能源的配套电网工程投资，但由于电网规划与风电发展规划脱节，加上二者建设工期不匹配，导致风电项目与电网项目不协调，风电窝电严重。

目前，更值得注意的一个现象是，在经济新常态、电力需求放缓的背景下，各地火电项目出现了热火朝天“大干快上”的局面。2015年1～8月，火电在建规模同比大幅上升，已投产3082万千瓦，在建规模8758万千瓦，数字有些触目惊心。投建火电项目虽有拉动经济增长的积极作用，但长远看无异于“饮鸩止渴”。

火电大规模上马加剧电力产能过剩，风电的生存空间也将被进一步挤压。如果这种势头不加以遏制，未来几年“三北”地区风火矛盾或将变得更加尖锐，弃风限电问题也将更严重、更难解决。这一矛盾还反映出一个深层次问题，即我国能源发展缺乏统一规划，在年均经济增长速度放缓的背景下，火电、水电、风电、核电、光伏究竟发展到多大规模比较合适至今没有定论，各规划目标在政府部门之间未达成统一共识，各电源规划的制定带有明显的局限性。

第二，风电布局不均衡，消纳问题突出。我国能源生产和消费呈现典型的逆向分布特点。一方面，我国风电资源集中在“三北”地区，当地由于经济欠发达，电力市场容量不大，消纳能力较弱。“十二五”期间，东北地区风电装机增长速度远远高于当地电力需求的增长。受经济增长稳中趋缓等因素影响，2014年电力消费需求增速创1998年以来新低，预计今年东北和西北区域电力供应能力仍然富余较多。

为消纳“三北”地区风电、加大非化石能源利用强度，国家能源局等有关部门规划建设12条大气污染防治输电通道，从西部向京津冀鲁、长三角及珠三角等地区送电。大气污染防治12条输电通道以及已投运的风火打捆外送专用通道中，已确定配套外送风电1500万千瓦、光伏发电400万千瓦左右。经测算，所有输电通道经挖潜还可再打捆外送2000万千瓦左右风电。尽管如此，“十三五”期间也只有约4000万千瓦的可再生能源外送能力，仍难以满足所有风电大基地送出需求。

另一方面，我国风电集中地区电源结构单一，系统调峰能力薄弱。风电本身具有随机性、波动性和间歇性特点，风电并网需要配套建设调峰电源。而我国风电集中的“三北”地区电源结构单一，抽水蓄能、燃气电站等灵活调节电源比重不足2%，特别是冬季由于供热机组比重大，调峰能力严重不足。从理论而言，火电系统拥有一定的灵活调节裕度，火电机组可以为风电进行调峰，但调峰所付出的成本需要有所补偿。由于各个发电机组的上网电价由政府确定，机组之间丧失了灵活调节的动力，市场激励机制缺乏，导致电力辅助服务动力缺乏。

第三，风电审批权下放，地方政府规划监管能力不一。《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》明确，企业投资风电站项目核准由国家发展改革委下放至地方政府投资主管部门。权力下放之后，风电项目如何核准，如何加强规划、监管成为摆在当地政府面前的难题。总体而言，地方政府积极性高，但也有盲目追求政绩的短视。有些地方政府对本地资源、系统配套能力和消纳的重要性认识和理解不透，在稳增长压力之下，盲目推进项目进程，在不具备电网送出等开发条件的前提下，催促开发企业开工建设项目。部分地方甚至不按国家统一规划，擅自审批计划外新项目，导致国内众多地区风电场弃风限电现象加重。

再加上，有的企业也急于扩大规模、抢占市场份额，不计后果加快项目上马，造成无序建设。此外，国家发展改革委释放的风电调价信号，也导致众多开发商争相赶在年底大限之前抢上项目，这客观上进一步加剧了部分地区的弃风限电形势。

第四，电力管理存在突出矛盾，保障可再生能源发展的相关法律难以全面落实。2006年，我国《可再生能源法》的施行，使可再生能源终于有法可依，“国家鼓励和支持可再生能源并网发电”、“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，推动可再生能源市场的建立和发展”等表述彰显了国家推动清洁能源发展的决心。2007年，我国发布《节能发电调度办法(试行)》。2015年，国家对《可再生能源法》进行了修改，国家发展改革委、国家能源局又配套电改出台了《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》。从整体上看，这些文件都不具有法律约束能力，落实这些制度的具体执行办法“缺位”，很难对优先使用清洁能源作出强有力的规制。面对这种现实，发电企业不得不将希望寄托在“可再生能源配额制”之上，但由于配额制涉及多个地区、多家企业的切身利益，政府、企业难以达成共识，制度至今都未出台。目前，多数省区仍采用年度发电量计划管理，维持所有机组“平均上网小时数”的政策，加上省级政府具有自由裁量权，导致风电机组为火电机组让路。“十三五”期间，如果电力运行管理还以常规电源为主，不针对新能源发展特点作出实质性调整，弃风限电的局面仍将持续，并有继续扩大的可能性。