秦海岩：正确理解“风电项目竞争配置指导方案”

日前，国家能源局印发了“国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知(国能发新能[2018]47号)”，同时配发了“风电项目竞争配置指导方案(试行)”(以下简称“指导方案”)。一石激起千层浪，引起业内广泛热议，其中不乏片面理解和错误解读，不利政策正确有效落实。在此谈一下我的认识。

一、风电项目竞争配置的是“年度开发规模指标”，不是“资源开发权”。

目前国家对风电建设管理主要依据《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能〔2017〕31号)。按照该文件，各省级能源主管部门，根据相关规划在落实电力送出和市场消纳的前提下，自主确定年度建设规模和具体风电项目，并形成年度风电建设实施方案后报送国家能源局。地方政府对年度开发规模指标实际是采取行政审批的方式分配给开发企业。

此次能源局印发的“指导方案”实际上是要求地方政府采用竞争的方式分配年度开发规模指标。这和前些年“风电特许权“招标，以及最近搞的”光伏领跑者“招标是不完全一样的，这两个是政府拿出可开发的资源，通过招标确定开发投资主体。“指导方案”明确了对于政府自己组织完成风电开发前期工作的场址区域，可以按照这个方式，通过招标竞争方式选择项目投资主体。同时，对于开发企业已经与当地政府签署了风电开发协议，完成了测风、场址勘察等前期工作的项目，只是通过竞争确定列入年度开发指标的顺序，资源开发权不因竞争而转移。地方政府不能因此违法剥夺开发企业的开发权。这里我想强调的是，对于大家普遍担心的，该“指导方案”的出台，会因恶性竞争导致出现亏本的上网电价问题，要有正确的认识。一是自己开发的中东南部风电项目，竞争配置的是年度开发规模指标，不是开发权。对于中东南部地区，大部分省份已经建设的非水可再生能源占比指标，距离2020年国家规定的配额指标均有一定的差距，完成难度不小，限制年度开发规模，不利任务的完成。而且预警为绿色的地区，还可以结合“十三五”规划中期评估，调高规划规模。开发企业是不是有必要报出亏本电价?二是西部北部的项目，无论是自己开发的，还是政府进行开发权招标的项目(政府开发项目估计只有西部北部地区具备这样的条件)，这些地区风资源条件好，只要落实“指导方案”中要求的，消除非技术成本，保证全额收购，基本可以实现“平价”上网。三是对于分散式项目不强制要求进行竞争配置，而且不受年度建设规模限制。

当然，在某些地区，可能因消纳条件等因素，导致年度开发规模指标不足，竞争激烈。“指导方案”实际上是给地方制定年度方案，遴选项目提供了依据。所需补贴强度低的项目先干，成本降不下来的项目，要么别干了，要么等成本能有效控制之后再干。

二、风电项目竞争配置的前提是解决弃风限电，消除非技术成本。

目前风电建设管理办法，实质是地方政府自主确定年度建设规模，并通过行政审批确定具体建设项目，这种方式促进了我国风电快速规模化发展。但在具体的指标分配上仍存在标准不统一、不透明、难以公平的问题。前不久，陕西延安市就出现了采用“摇号”的方式确定项目的情况，引起不良反响。地方政府在指标分配上的自由裁量权较大还会导致很多问题：将风电资源配置给了不具备技术能力和资金实力的企业，倒卖路条行为加大了开发成本;项目建设过程中的消纳条件不能有效落实，风电项目建成后不能及时并网;以资源出让、企业援建和捐赠等名义变相向企业收费，增加了项目投资经营成本;以资源换产业投资，加剧了产能过剩，给制造企业增加负担，造成投资浪费。这些都是风电开发过程中的非技术成本。

据国际可再生能源署统计，2017年全球风力发电平均电价降到了4美分/千瓦时。去年德国陆上风电招标平均中标价格3.8欧分/千瓦时。我国风电设备制造成本远低于国外，但是与低设备成本形成鲜明对比的是，我国风电投资成本和度电成本反而高于国外水平。造成这种结果的原因，一个是弃风限电问题，据测算，2017年度，弃风限电造成的损失，相当于每千瓦时风电成本抬高了6.3分钱;另一个就是前面所述的各项非技术成本，根据测算，这些非技术成本相当于每千瓦时风电成本抬高了5分钱左右，在“三北”地区，甚至达到每千瓦时0.1元左右。

此次“指导方案”实际上是要求地方政府，改变通过行政审批分配年度建设规模指标的方式，要采用市场竞争的方式配置资源，为地方政府分配指标提供了规则和依据。同时，“指导方案”也将解决弃风限电，消除非技术成本作为项目竞争的前提条件。文件要求所参与竞争的项目必须具备接网和消纳条件，确保项目建成后达到最低保障收购年利用小时数(或弃风率不超过5%)。所在地区要优化投资环境，进一步落实《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》的各项要求，地方政府及相关部门不存在收取国家法律规定之外的资源出让金等费用的问题，地方政府无向项目摊派费用或强制采购本地设备等增加项目投资经营成本的要求。各地市(县)级政府相关部门推荐风电项目参加新增建设规模竞争配置时，应对上述建设条件做出有效承诺或说明，省级能源主管部门应对相关市(县)履行承诺的情况进行考核评估，并作为后续安排新增风电建设规模的重要依据。解决这两项不必要的成本，为实现风电平价上网扫清了障碍。

三、风电项目竞争配置将加快优胜劣汰，推动技术进步。

“指导方案”要求省级政府能源主管部门，制定具体的风电项目竞争配置办法，并对竞争要素提出了要求。包括：对开发企业的能力，包括投资能力、业绩、技术能力、企业诚信履约情况评价;对设备先进性，包括风电机组选型、风能利用系数、动态功率曲线保障、风电机组认证情况;对技术方案，包括充分利用资源条件、优化技术方案、利用小时测算、智能化控制运行维护、退役及拆除方案、经济合理性等。

这些竞争要素无疑对开发商和设备制造企业都提出了更高的要求。开发企业要更重视全生命周期的度电成本，选择风电机组不能再一味压低设备采购价格，要考虑风电机组的发电效率，增加10%的发电量，比降低10%的价格更有效益;要考虑机组的质量和可靠性，减少运维成本。带方案招标将是普遍的做法，甄别方案的真假优劣，需要统一标准和评价方法。整机制造企业，必须从卖设备向提供解决方案转变，这需要更多的技术能力。通过创新不断提高机组技术水平和质量，同时还要进一步控制成本，竞争无疑会更加激烈，只有强者才能生存。昨天读到一篇文章，说任何一个行业都会经历四个阶段，第一个是创始阶段，这时企业的数量一直往上涨，涨到一定数量，这个行业进入第二个阶段，即规模化阶段。这个行业涨到一个基本的规模就不涨了，企业的数量达到百分之百。当企业数量百分之百之后，市场中就会出现两个现象：恶性价格竞争和寡头出现。再往后就有 20% 的企业要被淘汰，这个行业开始往下走，这一段叫做集中。这时又有 20% 的企业被淘汰，开始更加集中，到最后的阶段叫均衡。在这个阶段最大的特点是，行业趋于理性，不再有价格战，行业游戏规则重新制定，每个人都开始关注品牌，行业开始合作。凤凰涅磐，浴火重生。

风产业近20年实现了快速规模化发展，逐渐显现出从替代能源，向主流能源发展的态势。这其中最重要的推动力就是电价补贴政策。今天，风电产业即将步入一个新的发展阶段，国家有关政府部门，已经明确强调，到2021年开始，新增风电项目要取消补贴，实现“平价”上网。最近国家能源局出台的一系列文件，都是意在扫清制约风电“平价”上网的体制机制障碍，为取消补贴铺平道路。正确理解、正确落实这些文件精神，尽快实现平价上网，才能开创风电的未来。