风电环保审批紧箍咒

      地方政府对低风速项目的环保审批和核准愈加严苛，环保问题已成为风电开发难以打破的“紧箍咒”。左手是低风速“大跃进”发展的迫切需求，右手是愈加严苛的环保督查，双方矛盾如何化解？

　　“近几年湖南省的风电项目审批得很少，我们现在对风电项目进行严格控制。”《能源》记者近日致电湖南省环境保护厅询问风电项目环评审批情况时，一位王姓负责人表示。

　　随着地方政府环保政策趋严，风电产业环保整治工作被列入了严抓重点。低风速风电场开发与地方政府的协调难度加大，不少风电项目因收紧的环评“紧箍咒”而停滞、积压，难以通过审批。

　　湖南的情况比较典型，该省风电环保政策收紧滥觞于2015年。当年，湖南省环境保护厅提出要加强风电的规范发展，同时停止受理风电环境评价。2015—2016两年间，湖南省新增核准风电项目84个，仅批复6个风电环评，共计积压90余个风电项目待批。

　　而湖南并非个案。首个开展风电规划环评的云南省政府于2013年3月暂停了全省在建风电项目41个，总装机量达195.35万千瓦，新项目的核准审批也被推延。2014年，该省短暂恢复了审批，但随后又再次叫停了风电项目建设。此外，浙江省至今已逾两年未批准风电项目建设，安徽、湖北、福建、江苏、广东等地发展风电的积极性也偏低，整个南方地区的风电项目建设都笼罩着环保的高气压。

　　2018年1月12日，又一环保政策重拳出击：国家林业局发布《关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》林场发〔2018〕4号文件，明令禁止国家级森林公园内建设垃圾处理场、房地产、非森林公园自用的水力发电等项目，风电项目建设也赫然在列。

　　左手是低风速“大跃进”发展的迫切需求，右手则是愈加严苛的环保督查，在夹缝中生存的风电开发商如何突围？地方政府在“保护”与“发展”之间，将如何做出现实的考量与利益的抉择？

　　越来越严的环保督查

　　随着“最严考核问责制度”渐行渐近，中央环保督查让地方政府、环保部门颇感紧张。2017年12月22日起，中央环保督察组陆续向吉林等8省（区）反馈督察意见，并同步移交督察发现的生态环境损害责任追究问题案卷。

　　其中第五反馈督察意见指出，国内某电力央企的子公司建设在四川省凉山州螺髻山省级自然保护区的普格海口风电场项目，因“道路、风电基座等非法占用保护区草地56.3亩，施工过程中约36万立方米弃渣随意倾倒，破坏草原生态环境”，被环保督察组追责，要求予以整改，并向社会公开。

　　另据《能源》记者了解，对于部分地方政府而言，出现了“保护区束缚了发展的腿脚”的情况，即因环保问题而不得将项目工程拱手让人，花落别家。据媒体报道，山西桑干河自然保护区为了开发建设风电项目，出现了“未经充分论证即对保护区范围进行调整，减少核心区、缓冲区面积648公顷”的违规行为。

      风能作为清洁的可再生能源，对我国低碳环保的贡献毋庸置疑，但在风力发电场的开发建设过程中，除了噪声光影干扰、影响候鸟迁徙、改变区域景观等难以规避的环境扰动以外，仍然存在为了降低工程造价野蛮施工、违规审批、违规建设、非法占用，以及只开发、不修复等人为因素，导致局部生态环境恶化的现象。

　　华电福新能源股份有限公司副总工程师张文忠将出现上述问题的原因归结为以下三点：第一，过去风电开发时，开发商在内陆地区准备不足，盲目追求低造价，修路时尽量省钱，对植被的恢复、对建设期的路径、施工规划，考虑的投入与当今相比存在差距。第二，盲目追求项目建设的进度，加之近几年为了抢电价引发的风机抢装潮，导致业内出现了一些粗暴施工。第三是经验不够，相关制度、标准、规程并不明确，技术标准、管理标准不足。

　　风电场建设期包括施工准备期和施工期。在施工准备期，由于施工及设备存放场区需要进行场地平整，降低了原地貌的土壤抗蚀能力，可能导致水土流失。中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司新能源工程院副院长兼总工程师齐志诚告诉《能源》记者，风电项目涉及到的环境问题分为两块：环保和水保。环保问题主要体现在风机的噪音、光影影响以及在风电项目开发时，对环境保护区、自然保护区等环境敏感点的避让。

　　水保问题主要体现在南方山地地区。在风电场建设过程中，道路的边坡开挖及弃渣对山地的环境影响最为突出。齐志诚直言，曾有建设业主为了省投资，在南方做山地风场道路建设时未对弃渣进行妥善处理，边坡基本不采取防护措施，对环境造成不良影响。“现在南方山地的风电场项目开发在道路边坡防护及植被恢复方面已经做得很好了。但这就提高了造价，边坡防护、植被恢复，要增加不少道路水保投资。”

　　国家电力发展股份有限公司新能源事业部主任曲忠侃认为，上述乱象系前几年发生的个别情况，此前确实存在有开发商在项目施工过程中管控不到位的情况，没有做到环保、水保“三同时”，对环境造成了一定的负面影响。但是现在业内风电开发项目在环保方面已有大幅好转，“环保趋严已经成为必然趋势，风电企业已经行动起来，大多数企业，尤其是国企在新的项目开发方面对环保的重视程度越来越高。”

　　张文忠对此表示赞同，他告诉《能源》记者，业内已经对此前的环保缺失有了反思，并提出了五个到位：认识到位、责任到位、投入到位、规范标准到位，以及措施要到位。“‘五个到位’已经在行业内深入人心，把环保问题做好是风电人的使命，大家已经对风电的环保责任达到了高度的共识，我们相信风电环保争议一定能够良好地解决。宁波的最美风电场是非常漂亮的，环境保持也很好，我们后面的项目都可以以此为蓝本去做。”

　　环保与风电的和解是伪命题？

　　业内普遍认识到，地方政府对环保生态空前重视，生态绿色方面已经关系到风电产业的生死存亡。如果不重视环保，不重视水土的保护和修复，风电生存就面临很大问题。就算浙江、湖南等地有好的低风速资源，但是只要有一家做得特别差，整个区域都不让做。

      对于地方政府的环保要求，多位风电开发负责人纷纷对《能源》记者表示理解，“必须严抓环境问题，环境脆弱地区的植被破坏了，可能几十年、上百年都恢复不了，以前管理的严格度不够，现在必须严抓严控”。

　　某央企工程建设部负责人李磊军告诉《能源》记者，“党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央不断地推进生态文明建设，布局生态环境保护，不仅是低风速地区的环保审批和核准越来越严格，在风资源地区较好的地区，如‘三北’地区的审批也趋严。”但是，“环保审批方面体现了相关受理部门环评范围参照标准，环保、水保方案等发生了变化，给传统的风电企业开发带来了一定的困扰，影响了项目的开发进度。”

　　大多数的风电业主们乐观地认为，风电项目开发与地方的环评要求是可以达成和解的，“青山”与“金山”可以双赢。“风电作为清洁的可再生能源，肩负国家环保使命，与地方政府的环保要求并行不悖。”

　　然而，有些地方政府的观点则是：地方政府与风电开发之间会否达成和解是一个伪命题。

　　我国最早进行风电研究与制造的浙江省，已经逾两年未核准风电项目。国家能源局浙江能监办书面回复《能源》记者介绍，浙江省属于多山地区，有“七山一水两分田”之说，地貌决定了陆上平地资源稀少，且只有山脊上才有较好的风资源。由于浙江省高度重视环境保护，截至2016年，森林覆盖率突破60%大关，成为全国森林覆盖率最高的省区之一，山上树木植被覆盖率高，环境优美。

　　“但是要在山脊上建设风电，必须重新开辟运输道路，而且山脊上的植被也同时被破坏。由于之前一些开发商不重视环境复原和水土保持，导致陆上风电开发建设后对森林环境破坏较大，对此浙江省的人大代表意见较大，提出人大议案，说浙江的秀丽群山被‘开膛破肚’，变成了‘秃头’。”浙江能监办回复指出。

　　此外，平地上人口密集，风电场与居住区、工业区距离近，风电低频噪音对周边居民影响大。对此，浙江省政府明确表示，在未找到科学的解决方案前暂停陆上风电的建设。再则浙江省经济发达，土地资源宝贵，“地方政府更希望将土地用于其他用途，如建设开发区或者房地产，所以在浙江省平地建设低风速风电场可能性极小。”有业内人士分析。

　　增加环保成本的开发商

　　“风电开发必须适应当地社会生态需求，没有思想准备就不要去做项目，要做就把项目建设好。”曲忠侃对风电环保力度趋严秉持力挺态度。

　　然而，在林业、发改、国土、环保等多个部门严苛的红线下，开发低风速项目征林征地难、林业指标获取难、手续办理时间长等问题越发增多，生态补偿及耕地补偿标准费用越来越高。开发商在平价上网、降电价的重压之下，一边发电效益受限，一边投资风险增大。

　　协合新能源集团公司总裁助理刘瑞卿给《能源》记者算了一笔经济账，为了满足地方政府的环评要求，对环境进行持续的跟踪与监控，在南方山地风电场需将2000-3000万元投入进去作为水保费用。“两千万对于一个五万千瓦的项目，一个千瓦分摊四百元钱的成本，对于风电项目本身而言是一个不小的投资，压力是比较大的。”

　　张文忠则认为，个别地区出现了对风电环保要求过于严苛的倾向，有人测算，按照严苛的标准执行，可能导致风电场的造价上升10%，甚至更高。若要达到与之前同等的盈利水平，风电电价需上涨5分钱，对于风电开发商而言是非常大的损失。希望项目所在地政府在维护绿水青山的同时，尽可能避免开发企业的过度投入。

　　“低风速区域的政府对风电项目的认识不足，不了解风电的建设运行过程，对环境影响过于担忧。”国内某大型发电集团负责人王潇霖（化名）告诉《能源》记者，风电环保问题其实并非十分严重，所有的风电项目都通过可研，经过评价审批。但是政府官员或者民众，看到的只是表象，特别在南方地区。“南方的山路植被生长迅速，根本的影响其实是没有的，况且我们还有恢复，还有保护措施，对环境的破坏力并非想象的那么严重。”

　　此外，噪音污染基本上也可忽略不计。“风电场设计的时候都有设计标准和规范，对与居民区的距离有规定，我们既要发展经济，又要环保，两者可以很好地结合。相较于其他能源来讲，风电开发是能源行业里比较好的环保产业，很多环保问题都是可以有效规避的。”王潇霖说。

　　但对于减税让地方政府没有积极性、风电与其他产业新增规划冲突等问题，王潇霖也颇显无奈，他向《能源》记者吐槽，更让人难以接受的是，部分地方政府以影响生态环保问题对风电进行限制，不但在批复项目过程中制造障碍，而且在风电项目已取得环评批复的情况下，项目批复开工后还以环保的名义被叫停，使得风电场在运营中被迫搬迁。“这造成了风能的资源浪费，希望能杜绝以环保名义要求风电停工等现象的发生。”

　　针对风电场的环境扰动问题，王潇霖还特意进行了文献的研读。他得到如下结论：风电机组并不总是对大量夜间飞行的鸟类构成致命危险，即使是在相当高的迁徙密度和低云层、有雾情况下也是如此。风电机组对鸟类造成的危害比无线电和电视转播塔以及成千上万的线塔所造成的危害要小。

　　另一业内人士李岩（化名）也埋怨称：“以候鸟迁徙要路过风机为由将把风机拆了，做法愚蠢、野蛮。”他透露，山东省曾以此为由把国内某厂家风机拆除，“当年建的时候手续齐全，因为候鸟问题将十余台风机全部拆除做法过于严苛。”

　　“大部分问题都在风电场环评报告批复时已经解决，但是还是有人在没有根据的情况下一意孤行，‘影响候鸟飞’、‘影响羊吃草’的说法可能造成清洁能源的浪费甚至被扼杀，风电并非野生动物杀手，任何项目的建设都会对环境造成一定的扰动。只要可以控制在合理的范围内，达到与环境和谐共生是我们的期待。”李岩说道。

　　大多数省份都大力发展清洁能源，特别是风电，条件成熟的地区对风电发展的支持力度很大，否则风电没有今天高速发展的成绩。而从整个大环境来看，各级政府已经把保护生态环境作为各级政府的重大关注事项来抓。地方政府加强环境的审批把控也是出于发展的需要。“如果在实际运作过程中与保护区、森林覆盖区、生态区、矿产或军事基地发生重叠，我们应该对生态敏感区进行保护，理应为环保让步。”多位开发商坦言。

　　地方政府的诉求

　　风电项目并非每个地方政府都追捧的香饽饽，其中根源何在？

　　资深风电行业从业者刘波（化名）向《能源》记者分析，地方政府发展风电动力不足的根本原因在于地方经济利益驱动不足。除了个别部门对风电项目的审批缺乏经验，对于地方政府而言，更希望风电企业进去之后带动当地经济发展，招商引资，或者配套一些设备，引入一些企业进去。对于风电项目批复积压现象，实际上也不仅是环保问题那么简单。

　　“我国风电实行增值税政策减免，在建成后的5到6年内不给地方政府带来增值税贡献，风电对拉动地方经济、提供就业，对实在的利益上的贡献微乎其微，这才是个别地方政府不积极的根本问题。加上地方担着环境问题，发展风电的动力自然不足。过去我们确实出现了一些不和谐的声音，但是现在已经大幅改善，地方政府及环保人士仍出现一些过激反应，是以环保之名掩盖政府不作为。”

除了环保问题，地方政府对风电发展的限制还受到当地其他发电项目的影响。例如，云南等地为解决火电、煤炭企业经营困难，让火电多发，压降风电出力；云南等省区要求风电让利（云南规定发电的60%收益转移给火电，风电每发一度电拿出两分钱给火电进行补贴）参与风易，将部分收益转移给煤电

      云南处于中国的西南边疆，工业的电力需求并不旺盛，水电又多，本身电力供需之间存在矛盾，在此环境下，对于风电的开发适度地做一些控制，有其合理性。

　　李磊军说：“不可否认，因规划及其他原因，云南宁夏地区的火电煤炭企业遇到了一定的困难，地方政府也千方百计帮这些企业走出困境。云南风电效益好，火电也为风电的发展让步，贡献了自己的力量，但是我们希望当地政府能够按照全额收购法，对风电上网电价和执行电价进行好的结算，为可再生能源的发展营造更加公平的竞争环境。”

　　“火电困难是事实，解决它的最好方式是民政部门去提供救济，而不是通过能源政策的方式去扭曲市场。”卓尔德环境研究中心首席能源经济师张树伟对《能源》记者表示。

　　对于浙江省未来的风电规划问题，国家能源局浙江能监办给《能源》记者的书面回复表示：《陆上风电与美丽景观协调建设导则》以浙江省北仑穿山、鄞州白岩山获得国家级“全国示范项目”称号的陆上风电为标杆，今后将在风电环保、水保等各项规范性文件要求的基础上，在风电场上山道路硬化、上下边坡复绿、排水系统优化、升压站集约绿化、风机平台美观绿化等各方面提出详细的要求，全方位提升浙江省陆上风电建设和运行档次。

　　此外，该回复称：风电建设必须充分考虑所在地的发展理念和民众需求，在浙江省建设陆上风电的关键是应该更加重视环境保护、水土保持、美观绿化等问题，特别是沿途和内部道路硬化、上下边坡复绿、排水系统优化、升压站集约绿化、风机平台美观绿化等各方面。

　　环保困局何解

　　风电市场的竞争压力越来越大，而开发商必须要适应环保越来越严的大趋势。降低成本、迎合国家环保政策才是未来的出路。

　　“我们在低风速发展方面要更加重视水土保持和环境保护工作。”曲忠侃说，具体做法是：微观选址时必须避开自然生态敏感区；施工前合理规划施工道路，尽可能减少对生态的破坏，要加强施工过程管控，避免对施工范围之外的区域的植被造成碾压和破坏；项目竣工后确保树木、植被和景观的完好并加大维护保养力度；通过风机建筑物的外形、色彩的合理设计，满足周围环境和建筑美学的要求，把项目建设成为美丽生态风电场。

　　李磊军介绍了风电工程建设过程中的六个要点：第一，要规范批文的办理，项目前期阶段依法取得环保环评批复、水保批复等文件，做到合法合规。第二，要担负社会责任使命，响应国家环保的号召，从风电场的环境保护以及修复方面坚决不能碰法律红线。第三，进行内部环保风险管控。在项目开发建设前开工建设前，对其进行科学严谨的风险评估，审核其批文风险投资风险。对未取得重点环保批文及环保风险较大的项目，一般予以否决或暂缓启动。

　　第四，严格遵循环保方案三同时的制度。在风电场设计施工验收过程中，坚持环保方案，同时进行物流管控间隙。第五，施工过程中严控各类的污染和建设期，通过严格管控及先进的施工工艺，妥善处理废弃物，尽力降低对环境废水废物生活垃圾的排放，严格遵守林业生态保护水源地的保护政策，不打擦边球，不进入灰色地带。第六，投产后积极进行植被恢复，开展环境修复工作，项目专门列支专项资金，确保修复风电场建设过程中无痕迹及影响。

　　但在现实中，风电项目的环保标准还存在难以把握的情况。“植被恢复、挡墙，没有标准，达到什么样的尺度无法有效衡量认定。”张树伟认为，政策必须有相应的标准去判断，制定具体的界限标准，否则将沦为空话。此外，业主有很大的经营压力，压力之下业要投入多少钱去做，存在一个平衡的问题。

　　业内期待，政府的标准是清晰的、普遍适用的，在一段时间内保持稳定，不能是个别官员的自由量裁。当然，企业也需无条件遵守既定的法律法规。政府与开发商之间应频繁互动，探讨出双方都可以接受的标准，清晰严格的执行，既不缺欠也不过度。“当前更需要防范的，是过度执法。”张树伟对《能源》记者说。

　　王潇霖告诉《能源》记者，风电的未来将承载更重要的使命，希冀在政策层面上对风电的发展做合理的安排，以保障可再生能源低碳贡献能够得到合理补偿。

　　张文忠也表示，风电的发展不能因噎废食，不能抹杀风电对于环保的贡献，尤其是对减少二氧化碳排放量的贡献。“我们希望国家在政策层面上，对2020年的平价上网做出合理安排，以保障可再生能源的减碳贡献得到补偿，正如传统能源的电网辅助服务将得到补偿那样，通过市场的力量为可再生能源的发展营造公平的竞争环境。”

　　的确，开发商除了要把水保措施做好，把边坡、覆绿做好，降低风电项目对环境的影响之外，更重要的是要考虑清楚能否承担增加投资的压力问题。（席菁华 苏亚轩 本刊记者李佩聪对此文亦有贡献）