招标体制对风电光伏价格的影响

2018-01-23 16:00:56 能源杂志　点击量：评论 (0)

通过招标降低可再生能源成本，已俨然成为一种国际潮流。招标体系对于降低可再生能源发展成本的作用，已经显示在越来越多的地区。我国未来是...

资本成本偏高，恰恰也是我国的可再生能源成本仍旧无法释放降价潜力的主要原因。这在国内与土地成本、其他交易费用，通常称之为“非技术成本”。这部分成本如何降低，是一个涉及到绿色投融资，以及更广阔的金融部门的问题，其难度似乎一点不比能源领域的问题小。

我国是否再次走向招标制

在我国的风电光伏分地区标杆电价出台之前，我国曾经开展过若干特许权风电与光伏招标项目，为明晰当时的可再生能源成本提供了信息参考。但是，光伏招标前两轮被认为中标价格过低。比如2010年的光伏发电站特许权招标，最低的中标价由黄河上游水电项目开出，为0.73元/千瓦时；而280MW的13个项目中标价无一例外均低于1元/千瓦时，多数价格在0.82-0.91元/千瓦时区间。同时，这些招标项目，到2011年8月，仍旧有过半项目尚未开工。

这种情况下，国家发改委2011年7月颁布光伏发电固定电价政策，大体按照1元-1.5元/千瓦时的水平设定了标杆电价，而取消了招标制的角色。

过去几年，这一标杆电价水平有所降低，目前对于资源丰富地区已经下探到0.5元/千瓦时的区间。而从2016年开始，我国陆续开展了几轮 “光伏领跑者”招标，中标价格相比同期光伏标杆电价出现了比较明显的下降。2017年的三次招标中，第二次出现了0.5-0.6元左右的报价，第三次出现了0.3元的迹象。

未来，这一招标体系，辅以更加合理的中标规则设计，是否需要成为整个风电光伏产业的基本形态，顺应国际潮流还是逆潮流而动（逆潮流而动并不必然意味着错误），是一个值得探讨的公共政策问题，也为设备厂商、开发商所关注。

招标无疑是细节导向的，如何设计？这其中存在诸多的选择问题，包括：招标的价格是容量（kW）还是发电量（kWh）？招标的价格是Pay as bid还是统一出清，是基于市场电价的溢价还是固定电价本身？招标是否限制业主与项目的大小规模？是否技术中性还是对特定技术招标？统一招标的地理区域如何？

需要做出选择的问题还包括：如何体现用电价值信号？发电成本并不等于最终用电成本，资源好的地方，其用电需求不大增长不快的话，那么新增的电力供应意味着极低的“市场价值”，这是造成我国过去弃风限电的一个重要因素。

此外，招标确定的长期合同的期限的问题也需要选择。比如我国最初的特许权招标项目，设定的是30000小时执行优惠电价。如果这一规则得到认真执行，那么弃风造成的损失可以得到一定程度的减少。因为弃风可以通过更长年份的支持找回来。最后，违约责任如何设定？如果到期完不成或者拖延了相应的项目，那么处罚条款如何？

这些选择问题，都会在很大程度上影响投标者的风险偏好与预期收益，对其投标行为造成显著影响，从而实现不同政策偏好目的的招标结果。

所以，是否要推行招标制，从政策设计的角度，最大的问题是：我们的政策目标是什么，最看重什么？是需要抑制“过量”的装机，是取得更低的可再生能源发展成本，是保护制造业的发展，是放弃对中标项目100%建成的追求，还是其他？

目标决定招标的设计要素。它们之间，尽管可能并不完全冲突，但是对某个因素的特别强调，无疑需要体现在更加清晰明确的招标规则设计上，也往往会损失其他目标的实现程度。技术中性、纯的价格招标意味着最低成本，也最大程度减少了自由量裁与操作性风险。但是无疑，它对于技术创新目的不会有贡献，并且大大增加了招标项目无法完成的风险，从而对制造业的持续创新形成压力。

目前来看，我国的招标现在似乎跑到了另外一端。从招标规则看，“领跑者”项目评优要求参考多项因素，各基地通过竞争性比选的方式，考虑企业投资能力、业绩水平、技术先进性、技术方案、企业申报电价等因素进行优选，最终选出综合实力较优的投资企业。这种标准的模糊性，相比于纯价格为基础招标，无论是“Pay as bid”, 或者统一出清具有更大的不确定性与自由量裁成分，属于多标准招标，但是关键问题是：这些标准往往并不足够清晰，是一种对招标规则不必要的复杂化。招标规则的设计是很专业的内容，但是规则的复杂性绝对不应该等于规则的模糊性，去依赖于专家的主观判断。

结语

波动性可再生能源，特别是风电与光伏用于发电目的，目前已经处在一个十字路口。其长期的发电成本已经日益与传统能源处于同一区间，甚至开始优于一些长期成本看涨的电源形式，比如核电与水电。

但是，普遍的认为是：与其发展密切相关的电力市场规则的必要变化、系统平衡的灵活性资源与充足性、新的能源技术与形态等，却仍旧处于初步的变化当中。未来对于可再生能源的关注，将不是可再生能源本身，而是与可再生能源相关的这些配套的市场、技术、体制与监管。而这些，也将决定可再生能源的最终未来，以及其在能源系统与气候减排中的作用与角色。

招标体系对于降低可再生能源发展成本的作用，已经显示在越来越多的地区。在我国未来是否全面推行招标体制，需要进一步探讨。清晰、以经济变量为基础的、审慎的招标规则设计，体现可再生能源发展政策目标，是推行招标体制，继续支持可再生能源可持续发展的前提。