循序渐进 电力体制改革要跳出“路径依赖”

由于厂网重新合并的可能性已不存在，在这种情况下，2015年“9号文”启动了以放开配售电业务为抓手的新一轮电改，抓住了当前我国电力体制问题的要害。售电侧放开打破了电网的中间环节垄断，使电力商品的供(发电)需(用电)方能直接见面，自主确定电量和电价，还原了电力商品属性。而增量配电业务改革不但在配电网投资与运营领域引入竞争，更重要的作用在于将彻底厘清配电网真实成本(输配电价核算最困难的环节)，从而有助于准确核算整个电网的真实成本，成为输配电价改革的有力抓手。虽然我国电改过程艰难，但却有着清晰的路径与历史逻辑。

从以上英国、中国电改历程的回顾，可以看出电力工业制度变迁过程中明显的“路径依赖”特征，这也能为电改研究者和决策者带来一些有益的启示。

破除对国外市场的迷信

市场化后的电力系统成为复杂的“工程—经济”耦合系统，也是目前世界上规模最庞大、因素最复杂、资金和技术最密集的人造工业系统。作为一种行业经济体制，电力市场的模式和交易机制与各国的政治经济制度、法律环境、文化背景、工业发展水平等密切相关，不存在一成不变的“完美模式”。国外电力市场实际运行已有30多年的历史，但仍在不断修改完善过程中，并不存在所谓“成熟的市场”。

近期美国能源部与各大区域电力市场运营商关于电力市场价格形成机制等问题的激烈争论引起了各方面的广泛关注。美国能源部认为，“市场扭曲”已使美国电力系统的可靠性(reliability)和弹性(resilience)受到威胁。

实际上，早在2015年，美国加州大学伯克利分校S.Borenstein和J.Bushnell教授基于美国电力市场的实际数据所做的研究报告《20年重组后的美国电力工业》，就已分析指出了美国20年电改存在的问题。他们认为，美国电改的最大政治动机是“租金转移”(可理解为利益重新分配)，而不是提高效率。虽然电改提高了发电环节的效率，但总体结果令人失望。实际上，改革后的电价变化更多是受外生因素的驱动(如发电技术的进步和天然气价格的波动)，而不是电改的结果。作者甚至直截了当地指出，“通过改革大大提高效率和降低用电成本”的希望大部分属于错觉——虽然20多年来美国电力工业的变化是巨大的，但并没有实现改革的初衷，许多州甚至对当初电力市场改革的决定非常后悔，但倒退回旧有体制也不可能了。

美国的电力市场改革历程为我国当前的电改提供了非常好的参照;欧洲、加拿大、澳大利亚等地区的电改经验也值得我们学习。但是每一种市场模式的出现都有其外在条件和前因后果，因此无法照抄，也不能孤立地看待市场改革的某个断面。

我国电改与国外起点不一样，目标也有所区别，国外市场模式无法照搬照抄，应结合国情进行“路径创新”。

“9号文”执行中应及时纠偏

诺斯指出：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”我国电改过程正是如此。电力体制从计划经济向市场经济的转轨，是一个重大的制度变迁过程。著名经济学家吴敬琏教授在使用“路径依赖”理论分析我国经济体制改革时强调两点：第一，初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些;第二，一种体制形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，他们也会力求使改革有利于巩固和扩大他们的既得利益。于是，初始的改革倾向为后续的改革划定范围。

改革能否成功，能不能实现电改的初衷，不仅取决于改革者的主观愿望和最终目标，而且依赖于一开始时选择的路径。哪怕改革目标是清楚的，可是只要在初始的路径选择上有一些细微的差错，在往后的发展中，它会按本身的逻辑，偏离原来的目标，演进到远离原来设计的另一种体制去。所以我们应该以历史的、动态的观点考察电改全过程，并且要做到以下两点：

第一，在做出任何一项改革决策时，都要慎之又慎，进行科学的分析论证，不仅要考虑将要采取的措施的直接后果，还要研究它的长远影响。不要为了取得某些短期效果造成对下一步改革的障碍。

第二，要随时密切观察改革是否选取了错误的路径，或者当前的体制已在多大程度上偏离了目标。如果发现路径偏离，要尽快采取措施加以纠正，把它拉回到正确轨道上来，以免出现积重难返的情形。

“9号文”明确指出了深化电改的重点和路径，即：在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照“管住中间、放开两头”的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立，规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究;进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

“9号文”所指出的改革路径既继承了以往特别是“5号文”发布以来的改革成果(如大用户直接交易等市场建设成功经验)，又提出了新阶段的改革任务和务实的符合国情的改革措施。“9号文”精神本应坚定不移地贯彻执行，但改革过程中由于“经济学理论”(实为教条)的误导和对国外电力模式的迷信，时常有所偏离，并导致了一些本不应该出现的后果，应尽快予以纠正。