从“智慧城市”到“智慧社会”新思考

      加快建设创新型国家，要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破。加强应用基础研究，拓展实施国家重大科技项目，突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，为建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑。报告中说的是“智慧社会”而不是我们耳熟能详的“智慧城市”，这是战略转型还是对新型智慧城市建设提出了新要求？中国信息通信研究院华东分院首席规划师贺仁龙的分析与见解，给我们带来一些新视角。

　　新型智慧城市是城市建设和新一代信息技术发展的需求，以创新引领、数据驱动，能够实现城市的新路径、新模式、新形态，实现可持续发展，并已成为建设创新型国家、提升国家治理现代化水平的重要抓手。相比传统的智慧城市，新型智慧城市的一大特点就是资源一体化，包括以政务云主导，与其他的行业云、公共云实现协同健康发展，以及政务数据和社会数据融合。新型智慧城市建设是一个集众智、汇众力的过程，要鼓励多元化参与，以联动和互动促使“城市大脑”真正运转起来，实现社会治理的智能化。

　　（一）政策推进情况

　　 (1)国家政策要求

　　自2015年，新型智慧城市被首次写入政府工作报告以来，我国高度重视新型智慧城市建设，为此相继出台相关政策文件。2016年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十三五”规划纲要》，明确提出要“以基础设施智能化、公共服务便利化、社会治理精细化为重点，充分运用现代信息技术和大数据，建设一批新型示范性智慧城市”。同年4月，新型智慧城市建设部际协调工作组召开第一次会议，会议提出新型智慧城市建设应包括无处不在的惠民服务、透明高效的在线政府、精细精准的城市治理、融合创新的信息经济、自主可控的安全体系等五大要素；同年12月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《“十三五”国家信息化规划》，并对新型智慧城市建设做了重要部署。2017年10月，习近平总书记在党的十九大的报告会议上强调要“加快建设创新型国家，建设数字中国、智慧社会，提高社会治理的智能化水平”，把智慧城市建设提到了新的高度，就是说智慧城市建设已进入升级版，信息化的举措、战略不仅仅在城市里，而是扩展到整个社会。

　　(2)上海政策推进情况

　　2011年，上海市人民政府在《上海市国民经济和社会信息化“十二五”规划》明确提出全面推动智慧城市建设，拉开了本市智慧城市建设的序幕。随后上海市结合不同时期的实际情况，先后在《上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划》、《上海市推进智慧城市建设行动计划(2014-2016)》等政策文件中对本市智慧城市建设做重要部署。经过以上两轮智慧城市的建设，上海市数字化、网络化、智能化水平显著提升，智慧城市体系框架已经确立，信息化应用全面渗透民生、城市管理、政务、产业等领域。近两年，上海市对智慧城市建设提出新的需求，侧重大数据、人工智能等新兴技术在智慧城市领域的融合应用：《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》提出实施信息化领先发展和融合带动战略；《上海市大数据发展实施意见》提出加快建设政务数据共享开放机制，全面推进本市大数据应用和产业发展，助力精准施策、供给侧结构性改革和经济发展方式转变；《关于本市推动新一代人工智能发展的实施意见》提出“加快人工智能在经济发展、城市治理和公共服务重点领域的深度应用”，开启人工智能等新兴技术在智慧城市领域布局。上海市应聚焦数据共享开放、融合应用等智慧城市建设新需求，积极推进本市新型智慧城市建设。

　　（二）从“智慧城市”到“智慧社会”的新特征

　　“智慧社会”是智慧城市发展的新阶段，是通过融合新一代信息技术与城市建设发展需求，以创新引领和数据驱动全面推进新型智慧城市建设的新形态。

　　普惠理念创新服务。新型智慧城市应以提高人民群众的幸福感和满意度为核心，实现智慧城市应用惠及全民，提升服务的获得性。新型智慧城市建设应从城市治理、经济发展、社会生活的实际需求出发，以服务企业、贴近市民作为新型智慧城市建设工作的出发点和落脚点，鼓励各类内容创新、技术创新、模式创新，以创新促应用，不断拓展各领域信息技术应用的广度和深度，切实增强信息化对城市生产生活的支撑、引领、带动效用。

　　数据驱动融合发展。新型智慧城市将更加注重各类数据孤岛的打通，以数据的共享、融合、利用，驱动业务融合发展，实现“善政、惠民、兴业”。新型智慧城市建设应积极推进包括政务数据、行业数据、物联感知数据、社会数据等在内的多元数据的汇聚集中；促进政府部门内部跨部门跨层级的数据互认共享以及政府和社会数据的融合应用，实现信息系统的互联互通和业务协同。

　　政企合力市场运作。传统智慧城市建设实践中，由于资金投入不足、运营模式不成熟、建设投资主体过于分散等原因，造成顶层设计方案落地难。与传统智慧城市相比，新型智慧城市建设推进模式更注重企业等社会力量的参与，运营机制更市场化。一方面充分发挥政府推动作用，营造开放包容的发展环境，综合运用各种政策引导资源配置；另一方面，发挥市场主体作用，不断提高市场配置资源的能力，着力维护市场公平，促进市场有序发展。

　　（三）从“智慧城市”到“智慧社会”的两大转变

　　（1）资源走向集约化

　　传统智慧城市建设存在资源割裂、数据烟囱的问题，一方面部门内部信息化系统之间存在数据壁垒，另一方面政府部门之间存在数据孤岛。出现以上问题的原因：一是技术标准不统一，数据采集、存储、交换、共享等标准有待进一步完善；二是数据共享机制有待完善，缺少数据共享具体实施层面的规范性文件；三是数据共享理念有待进一步加强，部分政府部门仍将数据作为部门利益的来源，不愿共享。

　　新型智慧城市通过打造一体化云体系，一方面要求各部门把现有的信息化系统和数据迁移至电子政务云平台，实现数据的汇聚；另一方面要求各政府部门基于电子政务云平台搭建新的业务信息化系统，为信息资源的汇聚奠定基础。

　　（2）应用走向扁平化

　　传统智慧城市的业务信息化系统多数是独立部署、垂直管理、内部使用，解决方案需要涉及终端制造、传输服务、软件开发等各环节，成本高、周期长、实施路径差异大。

　　新型智慧城市建设依托应用开发支撑平台，搭建智慧城市应用能力开放平台，促进跨部门数据的融合与功能开发，增强智慧应用的内生力，实现城市普惠应用、治理能力、管理模式持续创新。

　　（四）实现“智慧社会”的关键建设路径

　　建成一个切实可行的总体框架。遵循体系建设规律，运用系统工程方法，构建开放切实可行的体系架构，通过“强化共用、整合通用、开放应用”的思想，指导本市新型智慧城市的建设和发展。

　　建成一个集约高效的云生态体系。以政务云为主导，推动行业云与公有云一体化协同发展，逐步形成全市统一的云平台生态体系，在实现储存、计算、分析等基础设施集约化的基础上进一步推进云服务集约化建设。

　　形成一个共享开放的数据体系。建成一个数据交换与共享平台，实现政府部门内部跨部门、跨层级、跨系统、跨业务、跨地域的数据互认共享；建成一个数据开放平台，实现政府数据与社会数据的融合。

　　形成一套协同高效的工作推进机制。建成一套有效的政府内部协同推进机制，实现市、区两级信息化管理联动；建成一套有效的社会化推进机制，社会力量参与的积极性明显提高，形成政府、市场、社会协同推进的新型智慧城市建设格局。

　　建成一个持续创新的应用生态。要求各部门基于云数联动平台开展民生服务、城市治理等领域的智慧化应用，最终建成高效可靠的立体化城市管理格局，形成以人为本的全方位市民信息服务体系。

　　（五）上海市新型智慧城市建设已具备的基础

　　经过近几年智慧城市建设的持续推进，上海市在网络基础设施、云平台建设以及数据共享等方面取得了显著成绩，已具备在全市全面推进新型智慧城市建设的基础。

　　(1)基本构建起宽带、泛在、融合、安全的信息基础设施体系。

　　至2016年末，全市光纤到户覆盖总量达941万户，实际使用用户数达到515.74万户。固定宽带用户平均可用下载速率达14.03Mb/s。下一代广播电视网(NGB)覆盖744万户家庭。全市第三代移动通信技术(3G)和第四代移动通信技术(4G)用户总数达到2390.09万户。开展i-Shanghai服务优化升级，公共场所服务场点累计开通1400余处。互联网网民数1791万人，互联网普及率为74.1%。城市公共区域WLAN接入热点累计达13.72万个。互联网宽带接入用户804.12万户。互联网省际出口带宽8.59T，互联网国际出口带宽1.08T。IPTV用户数达230万户，数字电视用户数达562万户。NB-IoT也已规模覆盖，2017年5月上海窄带物联网已经开始试商用，成为国内首个实现窄带物联网全域覆盖的城市，并开展了智慧路灯、智慧医疗等物联网应用。上海的功能性基础设施建设持续推进，高精度的位置服务平台也已基本完成建设，互联网数据中心(IDC)已经实现规模化发展，基础电信运营商IDC机架总量达4万个。率先开展5G的网络试点和试商用。

　　(2)云平台建设持续推进。

　　2016年10月上海市政府正式印发《上海市电子政务云建设工作方案》正式印发，明确了本市电子政务云建设原则、工作机制以及任务分工等内容。目前，已初步完成了包括机房资源、网络资源、计算资源、存储资源等在内的云基础设施的统一建设，对各委办局提供统一云基础设施服务。初步形成政务云建设和管理的体制机制。制定了各部门上云迁移计划，明确上云部门、上云应用和具体的上云部署方案，目前已完成约160个应用系统的迁移，涉及43个部门，2018年年底计划再迁移约300个应用系统。

　　(3)数据汇聚共享取得显著成绩。

　　实有人口、法人、空间地理等基础信息资源库建设不断完善，初步实现共享应用。实有人口信息库汇聚了全市2400多万常住人口信息，法人数据库已涵盖160余万户法人单位，空间地理信息库完成覆盖全市陆域的高分辨率数码航空遥感摄影。市公共信用信息服务平台加快推进，已归集99家单位产生的3441项信用信息，16个区和重点领域建立了公共信用信息子平台。全市信息资源共享开放加快推进，初步建立政务数据资源目录体系，累计编制资源目录1.9万条，数据项约29.6万个。上海政府数据服务网2.0版上线运行，42个市级政府部门累计开放数据资源逾1500项。《中国地方政府数据开放平台报告》显示上海以83.4的数据开放指数位列全国第一。市经济信息化委牵头研究，出台了《关于推进政府信息资源向社会开放利用工作的实施意见》《上海市政务数据资源共享管理办法》。

　　（六）上海市新型智慧城市建设的痛点分析

　　在取得成绩的同时，上海建设智慧城市依然面临着一系列挑战和瓶颈问题。

　　顶层设计尚待完善。在实现目标上，上海市传统智慧城市顶层设计以满足部门业务需求为目标，亟需向以“提升人民群众幸福感和满意度”为目标转变。在技术上，上海智慧城市建设面临从基础设施型向数据资源型的转变，迫切需要进一步完善智慧城市顶层设计总体框架，以适应信息化发展进入大数据新阶段的发展形势。在实施上，目前架构的可落地执行性也不明显，缺少分领域、分层次、分步骤的执行方案，落地难。

　　数据融合存在不足。上海市政府部门现有的数据资源大多用于系统业务流程的内部循环，本该有逻辑关联的数据库缺乏互联互通，部门内部未能汇聚形成统一的数据资源库。政府各部门数据多源且异构、各自平台相对独立，信息孤岛普遍存在，造成数据应用效果不太理想。政社数据融合不足，政府数据开放有待进一步加强，政府数据社会应用效果仍不明显；政府对社会数据的采集机制尚不健全，政府使用社会数据资源创新智慧城市应用的能力尚显不足，多方参与、共建共享的可持续发展机制有待形成。

　　协调统筹缺少机制。当前，信息化建设的重点已经从管理转向服务，政府主导推进的电子政务管理模式难以满足智慧城市建设中不断涌现的多样化应用需求，也不利于激发创新活力。政府内部统筹力度不足，信息化项目的规划设计、立项审批、招标采购、评估验收、运行维护等全流程环节的统筹力度仍需进一步强化。社会化推进机制缺失，难以调动企业、研究机构、公众等社会力量的参与。

　　管理力量仍需加强。智慧城市推进中规划、建设两张皮现象较为突出。究其原因，从市级层面来看，全市信息化工作推进职能分散、力量不足，我委作为信息化主管部门缺乏主导力，以协调协商为主的工作方式难以统筹推进智慧城市建设。从部门层面来看，缺乏强有力的信息化管理机构来主导本部门的信息化建设和数据资源管理，各业务处室乱竖烟囱的现象难以杜绝。

　　经济效益带动不够。建设智慧城市，对实现我国经济增长方式转变，形成优质、高效、协调、可持续的经济增长方式有着重要的促进作用。但目前，上海智慧城市的建设对于经济的带动效益并不明显，智慧城市建设的投入，并未有效带动相关社会化资本投入的增长。同时，智慧城市项目的社会化盈利模式也尚不清晰，难以有效带动社会化资本运营。

　　（七）上海市实现“智慧社会”的总体建议

　　上海市要实现新型智慧城市建设的最终目标“智慧社会”，需从以下几方面发力：

　　推进新型城域物联专网建设，创新数据采集路径。基于电子政务云，以街镇社区为单位推动网络和传感节点部署新型城域物联专网，实现城市运行的透彻感知及数据的共享。

　　实施多方参与治理，创新治理模式。建立完善的社会参与的有效机制，鼓励企业组织、社会团体、公民个人等多主体力量的参与城市治理，增强城市治理力量。

　　建设“智慧大脑”，形成社会治理新形态。基于电子政务云，建设“智慧大脑”，实现条块分治向整体联动的转变，能够真正发挥城市治理部门统筹协调作用，最大程度整合辖区行政执法力量，集约高效地处置地区管理问题。

　　总体来说，要实现“智慧社会”，就要坚持技术和机制双轮驱动，加强人工智能等先进技术与城市现代化深度融合，推进数据资源整合和开放共享，创新服务与管理模式，最终将上海建设为高效互联、融合共赢、可持续发展的新型智慧城市。