郑新业：中国能源国际定位失准

供给充足、价格合理和清洁环保是能源体系中的“不可能三角”，不同国家采用不同的能源体系，新时代下，中国面对能源供应、效益和环保之间的矛盾，又如何找到平衡?

3月25日，中国人民大学国际能源战略研究中心编制的《建立新时代能源经济体系，破除能源不可能三角报告》发布，通过四个维度包括能源市场、政策框架、社会与环境因素以及国际环境，分析如何建立新时代能源经济体系。

报告显示，中国能源市场化体制和监管政策已逐步建立，但目前能源体系还存在大量问题。主要体现在：能源领域市场化程度不足;能源体系监管薄弱;能源负外部性问题突出，能源结构亟待优化以及能源供给压力与日俱增，能源安全问题凸显等问题。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学经济学院教授郑新业说，通过能源市场化改革，对自然垄断的监管以及政策的优化，即使实现能源体系最优的效率前沿，也不能保证经济増长、能源成本和清洁用能三者协调发展。要想实现经济增长、生活水平与生态文明“两个一百年”的目标，还需要在需求侧降低重工业能源需求，同时在供给侧提高非化石能源比重，重视化石能源的清洁利用。

能源补贴庞大但不均，能源品替代问题被忽视

报告的研究结论显示，中国能源体系建设面临多方压力，能源的安全性、经济性和可持续性难以协调，主要体现在如下几个方面：

目前中国能源供需总量不平衡，能源供应紧张的局势在短期内难以缓解，供给压力日渐增大。另一方面，中国能源供给在很长一段时间仍以煤炭为主，环境污染和二氧化碳排放压力大。

从需求侧的产业结构看，中国能源需求和消费的主力仍集中于制造业领域，制造业能源消费占全社会能源消费的比重持续大于55%，企业保持价格竞争力的压力大。

由于过去几十年中，能耗的堆砌型发展是经济模式的主要特征，高耗能行业能源需求占比超过一半，因此中国能源强度转型压力大。

能源资源存在错配，高能效电厂仅获得了较少的发电小时数，而供电煤耗高、供电能源效率低的“落后”电厂却获得了较高的发电小时，造成资源的巨大浪费，也有悖于节能减排的要求。

从贫富角度看，地区发展与节能减排存在两难选择。相对而言，经济发展水平较高的地区能够很好地处理二者之间的冲突，但不发达地区协调压力大。同时，能源消费人群间差异显著，体现在富人现代能源消费高于穷人，穷人传统能源消费高于富人。但另一方面，中国能源补贴庞大，高收入群体由于消费量更高，所得到的能源补贴也就更多因此更多的补贴给了高收入群体，能源补贴不均。

此外，随着中国能源缺口扩大，数量风险和价格冲击压力也相应增大。中国能源需求在全球比重不断提高，形成买方寡头的趋势，这意味着中国在全球能源贸易中的作用越来越重要。

值得注意的是，国际能源价格波动对国内能源价格影响有限，但国内能源信息的发布对于国际能源产品价格却有重大影响，郑新业建议，政府机关应高度关注并评估信息发布对能源品市场的影响。

目前，中国已初步建立了能源领域市场体制与监管框架，煤炭、电力、天然气、成品油等市场化改革正在推进，有成就但也存在问题。

郑新业进一步指出，有一个能源基本问题常常被忽视，即能源品的替代。在能源替代过程中，一些基本问题往往被忽略，以“煤改气”为例，在提高天然气占一次能源消费中比重的过程中，天然气管道等基础设施不完善、天然气价格过高、政府补贴不足等政策和市场因素都会影响能源品之间的相互替代关系，因此能源品之间的替代关系需要高度重视，以加快能源结构转型步伐。

中国能源国际定位失准，红利挑战参半

报告提出，从能源市场体系建设上看，当前电力市场改革并不充分。以省为单位建设电力市场的改革局面有待突破，对市场势力和串谋问题的重视程度也有待提高，并且政府对市场的干预大而理直气壮。

在油气行业，石油行业的垄断格局尚未改变，东北和西部地区的省份尤为突出。进入石油行业的门槛仍然很高，石油市场改革进展缓慢。与此同时，天然气充分竞争的市场框架也尚未建立，中石油、中石化和中海油三大石油公司依旧寡占市场，市场监管机制还未跟上，也相应缺乏对城市燃气这一双头垄断企业的有效监管。

从能源政策体系看，国内反垄断政策匮乏，自然垄断监管工具单一，监管能力急需提升，除山西发电联盟垄断案，发改委推行的煤炭行业限产政策亦属于政府造的卡特尔。

此外，新能源政策亟待完善，目前财政补贴缺口巨大;但大量补贴还给予了污染性较强的化石能源。其他社会政策致使能源价格无法反映能源成本，或加剧能源过度消费和环境问题也亟待整合，如上述提到的交叉补贴的累退性使得高收入人群得到的补贴高。

从国际视野看，中国对自身作为全球最大的能源消费国和能源贸易国的定位不清，低估了自身在全球能源体系中的影响。相比于过度关注能源定价权，中国更应该关注于能源供应是否充足，能源品价格的稳定以及全球能源政策的协调。比起关注财务风险，还应注意政治风险、外汇风险、环境保护风险、劳工标准差异、资源开采、反垄断，自然垄断监管、环境和气候变化政策、产业政策、社会政策等因素。

郑新业认为，上述存在的问题，既是能源经济体系转型的问题所在，也是改革红利的潜力所在，通过改革，能源经济的红利就得以释放。如图所示 ：

牺牲经济增长，调整产业及能源结构

对于上述问题，报告也提供了相应解决方案。

针对市场体制改革，以电改为例，除了对自然垄断的科学监管(监管能力，工具)，监管被监管者(对高耗能产业实施优惠输配电价)，还应停止“增量配网”大面积展开以确保电网的完整性。同时要有独立的调度和交易机构，推动竞争性的辅助服务市场、竞争开放的售电市场以及推进区域市场建设。

在能源政策方面，报告则建议政府建立普遍服务基金逐步取消交叉补贴，将交叉补贴与“低保”制度相结合并还原能源商品属性。另一方面要改革能源领域“央地关系”和能源领域的政府机构设置。郑新业进一步指出，在社会和环境层面，一方面需要进行产业结构调整，这意味着我们要牺牲一部分经济增长，而供给侧也要调整能源结构，实现节能减排。这一过程中政府应配套财政改革，如优化环境税安排增值税率差异化改革、优化碳市场安排。另一方面要注重国际能源合作，高度关注能源供应国的供应能力建设与稳定。

“具体的措施包括：建立‘中日韩’东亚能源经济共同体，建立‘中印’能源合作关系，建立与IEA深度合作关系以及推进中俄及中海合会合作”，郑新业表示。