电价基础知识系列之五：“交叉补贴”

“交叉补贴”是电价中最难说清楚，也是争议最大的内容。然而，要让电力回归其商品属性，必须厘清电价中的“交叉补贴”，并逐步减少直至完全消除“交叉补贴”。

本文将尝试对“交叉补贴”进行梳理和澄清，探讨减少和消除“交叉补贴”的路径，并进一步提出配电网中交叉补贴的处理建议。

什么是“交叉补贴”？

“交叉补贴”指的是因商品定价造成的一部分用户对另外一部分用户的补贴。

具体到我国的电价，大致存在以下三类交叉补贴：

省(自治区、直辖市)内发达地区用户对欠发达地区用户的补贴;

高电压等级用户对低电压等级用户的补贴;

大工业和一般工商业用户对居民和农业用户的补贴;

什么不是“交叉补贴”？

电价中存在一些特殊的补贴，比如保底供电补贴、可再生能源补贴等，这些补贴不属于“交叉补贴”，也不是本文讨论的范围。

另外，严格地说，同一个地区同一个电压等级的同一类用户，如果其具体用电方式(比如接入距离、用电负荷率和同时率)不同，其供电成本也会不同，适用相同的电价就会造成交叉补贴。此类交叉补贴可以通过采用一些定价机制(如“接入费”、“负荷率定价”等)改善，但难以完全避免，除非实行“一户一价”(但这显然难以操作，且成本过高)。此类微观上的交叉补贴也不是本文要讨论的内容。

为什么会存在交叉补贴？

作为公用事业部门之一，电力行业有其公益属性。出于社会稳定的考虑，同时为了兼顾社会公平，实现电力普遍服务，政府价格主管部门一方面会在地区之间、电压等级之间调剂电价，以降低欠发达地区、低电压等级用户的电费负担;另一方面会居民和工商业之间调剂电价，以降低居民生活用电价格。这就是交叉补贴的成因。

电价中的交叉补贴并不是我国的特色。在电力行业的发展初期，世界各国大都曾存在过交叉补贴。

交叉补贴是如何体现在电价中的？

我国的电价体系目前是“双轨制”，存在“市场化”的电价和“计划”电价：

对于约占30%的“市场化”电量，电价由市场购电价格+输配电价(含线损)+政府性基金及附加这三部分构成，交叉补贴体现在输配电价中;

对于占70%的“计划”电量，电价仍然采用销售电价，交叉补贴体现在电网企业的“购销价差”(即销售电价-上网电价-政府性基金及附加)中;

交叉补贴有什么问题？为什么要减少乃至取消？

从表面上看，交叉补贴保护了弱势群体，体现了公平。但如果深究就会发现，用电量大的居民(往往是经济条件比较好的家庭)获得了更多的补贴，难言更公平。另一方面，居民少交电费、工商业多交等额电费，粗看起来只是一个财富转移问题，但如果严格测算就会发现，由此造成的社会损失大于收益，也就是社会福利的净损失。

总的来说，交叉补贴扭曲了电价，使得电价不能反映真实供电成本，破坏了电价所应提供的经济信号，最终的效果是既不公平，也无效率。

应该如何减少交叉补贴？我国当前电价中的交叉补贴非常复杂，减少交叉补贴需要在所有和电价相关的政策中通盘考虑以下方向和措施：

避免扩大交叉补贴。各类政策不应再加重工商业电价的负担，也不应再降低居民电价;地区间、电压等级间的交叉补贴也不能再扩大;

清晰测算交叉补贴。依据输配电价形成机制，厘清不同地区、不同电压等级、不同用电类型的供电成本差异，并制定不含交叉补贴的输配电价。通过计算用户实际承担的输配电价(或购销价差)和其应承担的(不含交叉补贴的)输配电价之差来测算其享受(或贡献)的交叉补贴;

交叉补贴改暗补为明补。在各类电价中明确列出其享受(或贡献)的交叉补贴;

降低工商业电价水平。将各类政策带来的降价空间用来降低工商业电价;

提高居民电价水平。可以考虑逐步对现有的阶梯电价政策进行调整，减少居民用电整体上享受的交叉补贴数额;

建立普遍服务制度。各地方政府应建立电力普遍服务制度，以确保低收入居民的基本生活用电。

交叉补贴的减少直至消除，一般需要几年的过渡期。在过渡期内，可以逐步推动上述措施，实现电价的平稳过渡。

配电企业应该如何处理交叉补贴？

对于配电企业(含增量配电企业)，交叉补贴的处理建议采用以下思路：

补贴数额统一平衡。由于各配电网内的用电类型构成差别比较大，由各配电网在内部自行平衡交叉补贴有失公平。建议各省(自治区、直辖市)统一平衡交叉补贴;

补贴水平统一制定。居民的用电价格全省一致，工商业用户承担的交叉补贴单价全省统一;

补贴收付统一管理。各配电企业分别测算其配电内部交叉补贴数额并报送省级政府价格主管部门;配电企业代收(代付)交叉补贴;